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Identificação
Acórdão 2299/2005 - Plenário
Número Interno do Documento
AC-2299-49/05-P
Grupo/Classe/Colegiado
Grupo I / Classe VII / Plenário
Processo
008.896/2005-2
Natureza
Acompanhamento de outorga de concessão de trechos rodoviários.
Entidade
Órgão/Entidade: Ministério dos Transportes e Agência Nacional de Transportes Terrestres - ANTT.
Interessados
Interessado: Tribunal de Contas da União.
Interessado: Congresso Nacional.
Sumário
Acompanhamento do processo de concessão de trechos das rodovias federais BR-153/SP (Divisa MG/SP - Divisa SP/PR, com 321,7 km de extensão); BR-116/PR/SC (Curitiba - Divisa SC/RS, com 406,5 km); BR-393/RJ (Divisa MG/RJ - Entroncamento BR-116/Via Dutra, com 200,5 km); BR-101/RJ (Divisa RJ/ES - Ponte Presidente Costa e Silva, com 320,8 km); BR-381/MG/SP (Belo Horizonte - São Paulo, com 561,5 km); BR-116/SP/PR (São Paulo - Curitiba, com 401,7 km); BR-116/PR, BR-376/PR e BR-101/SC (Curitiba - Florianópolis, com 367,6 km); e BR-101/ES (Divisa BA/ES - Divisa ES/RJ, com 458,4 km), referente à 2ª etapa do Programa de Concessão de Rodovias Federais. Análise da documentação alusiva ao 1º estágio a que se refere a Instrução Normativa TCU nº 46/2004. Identificação de inconsistências nos estudos de viabilidade. Autorização para publicação dos editais de licitação, condicionada à correção das inconstências detectadas nos referidos estudos. Determinações. Ciência a diversos órgãos/entidades. Restituição dos autos à Sefid.
Assunto
Acompanhamento.
Ministro Relator
AUGUSTO NARDES
Unidade Técnica
SEFID - Sec. de Fiscalização de Desestatização
Dados Materiais
(c/ 18 anexos e 7 apensos: TC 008.897/2005-0, c/ 18 anexos; TC
008.898/2005-7; c/ 18 anexos; TC 008.900/2005-7, c/ 18 anexos; TC
008.901/2005-4, c/ 18 anexos; TC 008.903/2005-9, c/ 18 anexos; TC
008.904/2005-6, c/ 18 anexos; e TC 008.905/2005-3, c/ 17 anexos).
Relatório do Ministro Relator
Trata-se do acompanhamento dos processos de outorga para concessão de trechos de rodovias federais integrantes da 2a etapa do Programa de Concessão de Rodovias Federais.
2. Em cumprimento ao disposto no art. 3º da Instrução Normativa TCU nº 46/2004, o Ministério dos Transportes encaminhou a este Tribunal, em 31/5/2005, os documentos referentes ao primeiro estágio do acompanhamento dos processos para outorga de concessão dos trechos de rodovias federais abaixo especificados, que foram autuados em processos distintos, conforme discriminado a seguir:
Processo Trecho Rodovia Segmento Extensão
008.896/2005-2 1 BR-153/SP Divisa MG/SP - Divisa SP/PR 321,60 km
008.897/2005-0 2 BR-116/PR/SC Curitiba - Divisa SC/RS 412,70 km
008.898/2005-7 3 BR-393/RJ Divisa MG/RJ - Entro. BR116 (Via Dutra) 200,35 km
008.900/2005-7 4 BR-101/RJ Divisa RJ/ES - Ponte Presidente Costa e Silva 320,10 km
008.901/2005-4 5 BR-381/MG/SP Belo Horizonte - São Paulo 562,20 km
008.903/2005-9 6 BR-116/SP/PR São Paulo - Curitiba 401,60 km
008.904/2005-6 7 BR-116/PR; BR-376/PR e BR-101/SC, Curitiba - Florianópolis 382,33 km
008.905/2005-3 8 BR-101/ES Divisa BA/ES - Divisa ES/RJ 458,40 km
Total 3.059,18 km
Fonte: Sefid
3. Em avaliação preliminar, efetuada de forma conjunta, ante a similaridade dos processos de outorga em tela, a Secretaria de Fiscalização de Desestatização - Sefid analisou os documentos encaminhados pelo Ministério dos Transportes, buscando identificar a consistência das premissas adotadas, a exatidão dos cálculos e a estrutura e correção técnica das planilhas eletrônicas desenvolvidas.
4. Referida avaliação suscitou a efetivação de diligências junto ao Ministério dos Tranpostes, para fins de saneamento dos autos, por meio das quais foram solicitados esclarecimentos relacionados à consistência dos estudos de viabilidade apresentados ao Tribunal, com destaque para os seguintes pontos:
a) procedimentos adotados para contagem de tráfego nos trechos rodoviários envolvidos, tendo em vista a reduzida amostra utilizada nos estudos;
b) projeções para evolução do tráfego durante a concessão, visto que foram adotados pressupostos de crescimento marginal decrescente;
c) procedimentos adotados nas estimativas de fuga e impedância, haja vista que os cálculos realizados não foram disponibilizados em meio magnético;
d) justificativa para adoção de tarifas quilométricas padrão em todos os lotes a serem concedidos, bem como a metodologia adotada para o estabelecimento desses valores;
e) fundamento técnico para a adoção de Taxa Interna de Retorno - TIR entre 17% e 18% para todos os lotes a serem concedidos;
f) justificativas ante a caracterização dessa faixa de rentabilidade como aceitável pelo poder concedente, visto que se situa nos mesmos patamares da 1ª etapa de concessões rodoviárias, efetivadas no período de instabilidade econômica (1993 a 1995); e
g) adoção dos custos do Sicro/SP para todos os lotes a serem concedidos.
5. Paralelamente à análise dos esclarecimentos apresentados pelo Ministério dos Transportes, a Sefid examinou o programa de investimentos dos referidos trechos, efetuando, preliminarmente, um comparativo entre o programa atual e o elaborado no ano 2000 pelo Departamento Nacional de Estradas e Rodagem (extinto DNER), examinado pelo Tribunal no âmbito dos TC nºs 016.243/2000-0, 016.244/2000-7, 016.245/2000-4, 016.246/2000-1, 016.248/2000-6, 016.249/2000-3 e 016.250/2000-4.
6. Ressalto que o programa elaborado em 2000, objeto dos mencionados processos, referiu-se aos sete primeiros trechos de rodovias relacionados na tabela supra. Naquela oportunidade, os editais haviam sido lançados sem que fossem observadas as etapas e prazos de acompanhamento previstos na Instrução Normativa TCU nº 27/98, razão pela qual este Tribunal determinou, mediante a Decisão nº 1.048/2000-Plenário, a suspensão cautelar dos procedimentos licitatórios e o encaminhamento de esclarecimentos.
7. Ainda com referência aos estudos realizados em 2000, esta Corte determinou, mediante as Decisões Plenárias nºs 586/2001 e 587/2001, a realização de correções no procedimento licitatório, notadamente em quesitos restritivos à competição, nos relativos à aferição da qualidade da rodovia, controle e registro de passivos ambientais, ao equilíbrio econômico-financeiro da concessão, e em relação às estimativas de tráfego, entre outros. Mais adiante, ao examinar novamente a matéria, este Tribunal determinou ao Ministério dos Transportes e à ANTT, por meio do Acórdão nº 1.366/2003-Plenário, que, caso fosse dada continuidade aos referidos processos licitatórios, promovessem a atualização dos estudos de viabilidade, posto que estavam, àquela altura, em situação de obsolescência.
8. Como resultado da comparação efetivada, a Sefid promoveu nova diligência ao Ministério dos Transportes para que se manifestasse a respeito e encaminhasse documentos complementares para o esclarecimento das questões suscitadas às fls. 64/66.
9. Outra questão levantada pela Sefid durante a avaliação preliminar referiu-se aos custos operacionais dos empreendimentos, tendo sido apuradas divergências significativas em relação aos preços orçados em 2000, considerando-se os correspondentes índices de variação de preços. Foi observada, também, a ocorrência de alterações de quantitativos sem justificativa técnica e de cotações sem referências de origem e de especificação técnica.
10. Na ocasião, indicou a Sefid que estava em fase de elaboração nova diligência, a ser dirigida ao Ministério dos Transportes, solicitando esclarecimentos quanto à questão acima, bem como à ANTT, para que se manifestasse acerca dos aspectos relativos ao programa de investimentos e de custos operacionais, incluindo as características das concessões rodoviárias em operação.
11. Não obstante as respostas aos questionamentos levantados no exame preliminar ainda estivessem em fase de análise, a Sefid propôs, preliminarmente, a suspensão dos processos de outorga de concessão, até que os esclarecimentos necessários fossem prestados e que o Tribunal se manifestasse sobre os referidos estudos (fls. 67/72), tendo em vista o receio da publicação dos editais de licitação sem que restassem totalmente esclarecidos todos os questionamentos, uma vez que estava se esgotando o prazo previsto na Instrução Normativa nº 46/2004 para o Tribunal analisar os estudos de viabilidade apresentados, e a possibilidade dos exames a serem efetuados ensejarem uma futura revisão de parâmetros fundamentais dos certames, o que seria inconveniente tanto para o poder concedente como para os licitantes.
12. Acatando a proposta apresentada pela Sefid, este Tribunal determinou ao Ministério dos Transportes, com fulcro no art. 27, inciso XXII, da Lei nº 10.683/2003, e à ANTT, com fulcro no art. 26, inciso VI e § 2º, da Lei n° 10.233/2001, por meio do Acórdão nº 981/2005-Plenário, que se abstivessem de publicar os editais para concessão dos trechos rodoviários em questão, até ulterior manifestação deste Tribunal sobre os estudos de viabilidade desenvolvidos para fundamentar a tarifa máxima a ser exigida nos respectivos certames.
13. Na mesma assentada, foi determinado à Sefid que desse continuidade aos exames e procedimentos necessários ao ulterior pronunciamento deste Tribunal, com a maior brevidade possível, dentro dos parâmetros de razoabilidade, dada a complexidade da matéria.
14. Retomando o acompanhamento, a Sefid promoveu as diligências pendentes, visando obter todos os esclarecimentos necessários ao saneamento dos autos.
15. Transcrevo, a seguir, com os ajustes de forma que julgo necessários, excerto da percuciente análise empreendida pelos analistas Noêmia Naomi Matayoshi, Marcelo Rocha do Amaral e Denise Torres de Mesquita da Silveira e Silva sobre os esclarecimentos apresentados pelo Ministério dos Transportes e pela ANTT (fls. 274/324), em resposta aos diversos questionamentos que lhe foram formulados, consubstanciada em uma única instrução para todos os processos relacionados na tabela acima, cuja proposta de encaminhamento contou com a anuência do Titular da Unidade Técnica:
"I - INTRODUÇÃO
(...)
1 - HISTÓRICO
7. Os trechos de rodovias federais constantes da 2a etapa do Programa de Concessão de Rodovias Federais foram incluídos no Programa Nacional de Desestatização - PND por meio do Decreto nº 2.444/1997, com o acréscimo do trecho 8 trazido pelo Decreto nº 5.432/2005 (fls. 251/252).
8. O Ministério dos Transportes realizou, em 9/12/2004, audiência pública prévia à abertura do processo licitatório para a concessão de exploração de rodovias federais. Naquela ocasião, o Ministério tornou público as principais premissas a serem adotadas no futuro modelo de concessão de rodovias. Os procedimentos relativos à audiência pública realizada pelo Ministério dos Transportes foram examinados pelo Tribunal no TC 002.826/2005-0, em sede de representação, tendo sido considerado legal, sem prejuízo de recomendações no sentido de que mais publicidade fosse dada aos atos praticados (Acórdão nº 1.100/2005-1ª Câmara).
9. Em 17/5/2005, o Conselho Nacional de Desestatização - CND aprovou a nova modelagem dos processos de concessão dos oito trechos constantes da 2a etapa do Programa de Concessão de Rodovias Federais. A ata dessa reunião consta das fls. 3/10 e, deve-se registrar, não se encontra subscrita pelo Presidente do Conselho.
10. A Resolução CND nº 6/2005 (fl. 17) estabeleceu, por meio do art. 3º, que as licitações seriam realizadas na modalidade de leilão simultâneo, em duas fases, na Bolsa de Valores de São Paulo - BOVESPA, com fixação, nos editais, da Tarifa Básica Máxima admitida para cada trecho. Esse instrumento aprovou, ainda, as tarifas básicas máximas apresentadas na Tabela 2.
Tabela 2. Valores da tarifas básica máximas a serem apresentadas pelos licitantes
Trecho Rodovia Segmento Praças de pedágio Tarifa máxima
1 BR-153/SP Divisa MG/SP - Divisa SP/PR 4 5,10
2 BR-116/PR/SC Curitiba - Divisa SC/RS 5 5,20
3 BR-393/RJ Divisa MG/RJ - Entro. BR116 (Via Dutra) 3 4,20
4 BR-101/RJ Divisa RJ/ES - Ponte Presidente Costa e Silva 5 (*) 4,60
5 BR-381/MG/SP Belo Horizonte - São Paulo 8 4,90
6 BR-116/SP/PR São Paulo - Curitiba 6 4,60
7 BR-116/PR; BR 376/PR e BR 101/SC, Curitiba - Florianópolis 5 4,60
8 BR-101/ES Divisa BA/ES - Divisa ES/RJ 6 4,80
* 1 praça com cobrança unidirecional
Fonte: Resolução CND nº 6, de 7/6/2005
11. Assim, tendo em vista o modelo de concessão a ser adotado, depreende-se que o estudo de viabilidade assume maior relevância visto que fundamenta as tarifas básicas de pedágio máximas a serem estabelecidas no edital de licitação.
12. Por essa razão, a unidade técnica, ao proceder ao exame dos documentos encaminhados, buscou verificar a consistência das premissas adotadas, a exatidão dos cálculos, a estrutura e a correção das planilhas eletrônicas desenvolvidas, visando assegurar que a modicidade tarifária fosse alcançada.
13. Nesse intuito, e a fim de sanear os presentes autos e dar prosseguimento à análise dos estudos de viabilidade, foram realizadas as diligências discriminadas na Tabela 3.
Tabela 3. Diligências promovidas
VIDE TABELA NO DOCUMENTO ORIGINAL
Fonte: Sefid
14. Foram solicitados esclarecimentos, documentos e bem assim planilhas eletrônicas, relativamente a: procedimentos adotados para a contagem de tráfego; justificativa para a adoção de tarifas quilométricas padrão em todos os lotes a serem concedidos e para a metodologia adotada para o estabelecimento desses valores; fundamento técnico para a adoção de Taxa Interna de Retorno - TIR entre 17% e 18% para todos os lotes a serem concedidos; programas de investimentos; custos operacionais e estudos concernentes ao cadastro de passivos ambientais, entre outras informações.
15. O exame dos documentos e dos esclarecimentos encaminhados pelo Ministério dos Transportes e pela ANTT, em resposta às diligências promovidas pela Sefid, encontram-se na parte II desta instrução.
16. Cabe mencionar que a unidade técnica analisou a documentação enviada, confrontando as novas informações com as anteriormente encaminhadas ao Tribunal nos estudos e levantamentos desenvolvidos em 2000, pelo Departamento Nacional de Estradas e Rodagem (extinto DNER), e que foram examinados pelo Tribunal no âmbito dos TCs nºs 016.243/2000-0, 016.244/2000-7, 016.245/2000-4, 016.246/2000-1, 016.248/2000-6, 016.249/2000-3 e 016.250/2000-4.
17. Ressalte-se que o programa elaborado em 2000, objeto dos mencionados processos, referiu-se aos sete primeiros trechos de rodovias relacionados na Tabela 1. Naquela oportunidade, os editais haviam sido lançados sem que fossem observadas as etapas e os prazos de acompanhamento previstos na Instrução Normativa TCU nº 27/98, à época aplicável às concessões de rodovias, razão pela qual o Tribunal determinou a suspensão cautelar dos procedimentos licitatórios e o encaminhamento de esclarecimentos, conforme Decisão Plenária nº 1.048/2000.
18. Ainda com referência àqueles estudos realizados em 2000, cabe registrar que, mediante as Decisões Plenárias nº 586/2001 e 587/2001, esta Corte determinou a realização de correções no procedimento licitatório, notadamente em quesitos restritivos à competição, nos relativos à aferição da qualidade da rodovia, ao controle e registro de passivos ambientais, ao equilíbrio econômico-financeiro da concessão, às estimativas de tráfego, entre outros. Mais adiante, ao examinar novamente a matéria, este Tribunal deliberou em determinar ao Ministério dos Transportes e à ANTT que, caso fosse dada continuidade aos referidos processos licitatórios, promovessem a atualização dos estudos de viabilidade (Acórdão nº 1.366/2003-Plenário).
19. Destarte, a análise dos estudos ora apresentados observou as considerações feitas pelo TCU em 2001, consciente de que as novas informações deveriam estar atualizadas como determinado em 2003.
20. Releva notar que todas as iniciativas relativas à condução do presente processo de concessão de rodovias federais partiu do Ministério dos Transportes, começando com a realização da audiência pública e culminando com o encaminhamento dos estudos de viabilidade técnica e econômica em 31/5/2005. Posteriormente, a ANTT foi chamada em diligência (parágrafos 128 a166) dentro dos autos e, por determinação da Casa Civil da Presidência da República e do Ministério dos Transportes (parágrafos 167 a 181), passou a participar ativamente dos ajustes que se fizeram necessários nos estudos previamente encaminhados (parágrafos 182 a 269).
2 - COMPETÊNCIAS PARA A CONDUÇÃO DO PROCESSO DE OUTORGA DE CONCESSÕES DE RODOVIAS FEDERAIS
21. Como mencionado anteriormente, os estudos de viabilidade foram apresentados pelo Ministério dos Transportes em 31/5/2005 (fl. 1). Em 20/6/2005, deu entrada nesta Casa o Parecer CGAS/CONJUR/MT nº 139/2005 (fls. 27/33), proferido em razão de consulta formulada pelo Diretor do Departamento de Outorgas, daquele Ministério, acerca da legalidade e conveniência de que os procedimentos licitatórios para concessão dos trechos rodoviários ora tratados fossem conduzidos, conjuntamente, pelo Ministério dos Transportes e pela ANTT.
22. O Despacho CONJUR/MT nº 322/2005 (fl. 33), de 31/3/2005, estabelece:
'Considerando o disposto no art. 175, da Constituição Federal, no art. 2º, inciso I, da Lei nº 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, no art. 27 da Lei nº 10.683, de 28 de maio de 2003, nos arts. 20. inc. I e II e 24. inc. V. da Lei nº 10.233, de 5 de junho de 2001, no Decreto nº 4.721, de 5 de junho de 2003, e considerando, por fim, as competências desta Consultoria Jurídica, consubstanciada no art. 7º do Decreto nº 4.721, de 5 de junho de 2003, acolho, por seus próprios fundamentos, o bem laçado PARECER CGAS/CONJUR/MT nº 139/2005, da lavra do Procurador Federal Edson de Jesus dos Santos, e opinamos pelo encaminhamento dos presentes autos ao Secretário Executivo deste Ministério, com o entendimento de que é possível, visando contornar aspectos ligados à competência para a publicação dos editais e celebração dos futuros contratos de concessão rodoviária, fazer com que os respectivos atos (Nomeação da Comissão Especial de Licitação, Editais e Minutas de Contratos) sejam editados em conjunto pelo Ministério dos Transportes e ANTT.' (destaques nossos)
23. Os arrazoados trazidos para fundamentar o citado despacho merecem comentários porquanto não estão adequadamente fundamentados.
24. A linha de raciocínio adotada pela Consultoria Jurídica é no sentido de que a União, por intermédio do Ministério dos Transportes, é que deveria atuar como poder concedente e que a faculdade de celebração de contratos de outorgas atribuída à ANTT, por meio da Lei nº 10.233/2001, constituir-se-ia em uma liberalidade do legislador.
25. Para fundamentar seu entendimento, a Consultoria Jurídica recorda que o art. 175 da Constituição Federal estabeleceu que 'incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços público', e que, em decorrência dessa reserva legal, o inciso I do art. 2º da Lei nº 8.987/1995 estabelece como Poder Concedente a União, o Estado, o Distrito Federal ou o Município, em cuja competência se encontre o serviço. Conclui, assim, que desse mandamento resulta o entendimento de que as autarquias não podem ser poder concedente.
26. Aqui cabe a ressalva de que, embora as Autarquias não estejam listadas no rol de entidades consideradas como poder concedente, segundo o inciso I do art. 2º da Lei nº 8.987/1995, tal dispositivo não impede que outros órgãos, tais como ministérios ou autarquias, atuem como poder concedente, em nome da União.
27. Por oportuno, cabe mencionar que no edital de licitação lançado em 2000, com o mesmo objeto, as minutas de contratos estabeleciam que o extinto Departamento Nacional de Estradas e Rodagens - DNER, autarquia federal, era competente para atuar como poder concedente, em nome da União.
28. Dessa forma, entende-se que não procede a linha de raciocínio utilizada pela Conjur/MT no sentido de concluir que a ANTT não pode atuar como poder concedente.
29. O referido parecer prossegue reportando-se à Lei nº 10.683/2003, que dispõe sobre a organização da Presidência da República e dos Ministérios, em especial ao inciso XXII do art. 27, que trata das áreas de competência do Ministério dos Transportes:
'Art. 27. Os assuntos que constituem áreas de competência de cada Ministério são os seguintes:
(...)
XXII - Ministério dos Transportes:
a) política nacional de transportes ferroviário, rodoviário e aquaviário;
b) marinha mercante, portos e vias navegáveis;
c) participação na coordenação dos transportes aeroviários;
(...)
§ 8º As competências atribuídas ao Ministério dos Transportes nas alíneas a e b do inciso XXII compreendem:
I - a formulação, coordenação e supervisão das políticas nacionais;
II - a participação no planejamento estratégico, o estabelecimento de diretrizes para sua implementação e a definição das prioridades dos programas de investimentos;
III - a aprovação dos planos de outorgas;'(destaques nossos)
30. A seguir, a Conjur/MT invoca o Decreto nº 4.721/2003, que aprova a Estrutura Regimental e o Quadro Demonstrativo dos Cargos em Comissão e das Funções Gratificadas do Ministério dos Transportes, e dá outras providências. O art. 10 do citado Decreto estabelece as competências do Departamento de Outorgas, como transcrito:
'Art. 10. Ao Departamento de Outorgas compete:
I - analisar e submeter à aprovação os planos de outorgas e de delegação dos segmentos da infra-estrutura viária encaminhados ao Ministério;
II - promover estudos técnicos e econômicos relativos à definição de políticas de tarifas, preços e fretes, para o setor de transportes;
III - planejar, coordenar e elaborar os editais de licitação de concessão, autorização e permissão para exploração de infra-estrutura e prestação de serviços de transportes; e
IV - coordenar e avaliar as atividades inerentes à outorga de exploração e de prestação de serviços de transportes.' (destaques nossos)
31. Em vista dos dispositivos legais mencionados e do art. 10 do Decreto nº 4.721/2003, infere (fl. 31):
'De toda evidência, portanto, que no caso de outorga de concessões rodoviárias, nos termos dos dispositivos supramencionados, a União, por intermédio do Ministério dos Transportes, é o titular do direito de explorar, diretamente ou mediante concessão, sempre através de licitação, os referidos serviços públicos. Ao Ministério compete, assim, outorgar ou não a terceiros o direito de explorar e prestar esses serviços ou de exercer atividade econômica mediante concessão ou permissão.
30. A Lei nº 10.233/2001 não confere à ANTT atribuições de Poder Concedente nem tampouco impede a União de promover os processos licitatórios, incluindo a nomeação de Comissão Especial de Licitação, elaboração de editais e minutas de contratos, para concessão de novos trechos rodoviários à iniciativa privada.
Conforme estabelece o art. 20 do precitado diploma, são objetivos da ANTT implementar as políticas formuladas pelo Ministério dos Transportes, bem como regular ou supervisionar as atividades de prestação de serviços e de exploração da infra-estrutura.' (grifo nosso)
32. A Lei nº 10.233/2001, que cria a ANTT e dá outras providências, estabelece, nos arts. 24 e 26, suas atribuições genéricas e específicas para o transporte rodoviário, respectivamente. Transcreve-se, a seguir, os dispositivos pertinentes ao assunto:
'Art. 24. Cabe à ANTT, em sua esfera de atuação, como atribuições gerais:
(...)
II - promover estudos aplicados às definições de tarifas, preços e fretes, em confronto com os custos e os benefícios econômicos transferidos aos usuários pelos investimentos realizados;
III - propor ao Ministério dos Transportes os planos de outorgas, instruídos por estudos específicos de viabilidade técnica e econômica, para exploração da infra-estrutura e a prestação de serviços de transporte terrestre;
(...)
V - editar atos de outorga e de extinção de direito de exploração de infra-estrutura e de prestação de serviços de transporte terrestre, celebrando e gerindo os respectivos contratos e demais instrumentos administrativos;
(...)
Art. 26. Cabe à ANTT, como atribuições específicas pertinentes ao Transporte Rodoviário:
(...)
VI - publicar os editais, julgar as licitações e celebrar os contratos de concessão de rodovias federais a serem exploradas e administradas por terceiros;
(...)'
33. Portanto, diante do extenso rol de atribuições conferidas pela Lei nº 10.233/2001 à ANTT, envolvendo a elaboração do plano de outorgas, do disciplinamento das licitações, da elaboração dos editais de licitação, publicação dos editais, julgamento da licitação, edição dos atos de outorga e assinatura dos contratos de concessão, não restam dúvidas quanto à competência legal da ANTT para, em nome da União, atuar como poder concedente. Nesse contexto, a ela cabe elaborar os estudos de viabilidade e conduzir os processos licitatórios em andamento e futuros.
34. Donde se concluir que a Lei nº 10.233/2001 não contém liberalidades para com a ANTT, como afirmado pela Conjur/MT. Ademais, não é válido o argumento trazido pela Conjur/MT de que competências atribuídas ao Departamento de Outorgas, por meio do Decreto nº 4.721/2003, revogam as estabelecidas para a ANTT pela Lei nº 10.233/2001.
35. A atuação do Ministério dos Transportes, entretanto, não perde relevância haja vista a atribuição precípua de aprovar os planos de outorgas elaborados pela ANTT e, no caso dos processos de desestatização que se analisa, atuar como Gestor, como determinado pelo art. 3º do Decreto nº 2.444/1997 (fls. 251/252).
36. A esse respeito, deve-se esclarecer que os trechos rodoviários ora em análise foram incluídos no Programa Nacional de Desestatização, regido pela Lei nº 9.491/1997. O art. 6º da citada norma fixa as competências do Conselho Nacional de Desestatização - CND e esclarece:
'§ 1º Na desestatização dos serviços públicos, o Conselho Nacional de Desestatização deverá recomendar, para aprovação do Presidente da República, o órgão da Administração direta ou indireta que deverá ser o responsável pela execução e acompanhamento do correspondente processo de desestatização, ficando esse órgão, no que couber, com as atribuições previstas no art. 18 desta Lei.' (grifo nosso)
37. O referido artigo, por sua vez, estatui:
'Art. 18. Compete ao Gestor do Fundo:
I - fornecer apoio administrativo e operacional, necessário ao funcionamento do Conselho Nacional de Desestatização, aí se incluindo os serviços de secretaria;
II - divulgar os processos de desestatização, bem como prestar todas as informações que vierem a ser solicitadas pelos poderes competentes;
III - constituir grupos de trabalho, integrados por funcionários do BNDES e suas subsidiárias e por servidores da Administração direta ou indireta requisitados nos termos da alínea 'd' do § 4° do art. 6º, desta Lei, para o fim de prover apoio técnico à implementação das desestatizações;
IV - promover a contratação de consultoria, auditoria e outros serviços especializados necessários à execução das desestatizações;
V - submeter ao Presidente do Conselho Nacional de Desestatização as matérias de que trata o inciso II do art. 6º, desta Lei;
VI - promover a articulação com o sistema de distribuição de valores mobiliários e as Bolsas de Valores;
VII - selecionar e cadastrar empresas de reconhecida reputação e tradicional atuação na negociação de capital, transferência de controle acionário, venda e arrendamento de ativos;
VIII - preparar a documentação dos processos de desestatização, para apreciação do Tribunal de Contas da União;
IX - submeter ao Presidente do Conselho outras matérias de interesse do Programa Nacional de Desestatização.'
38. Depreende-se, assim, que o Ministério dos Transportes, na qualidade de gestor dos processos de desestatização em pauta, deve atuar nos limites estabelecidos pelo art. 18 da Lei nº 9.491/1997, aí compreendido o encaminhamento dos documentos necessários à apreciação do TCU. Dessa forma, não se vislumbra qualquer contraposição entre as competências legais estabelecidas para a ANTT e para o Ministério dos Transportes para os procedimentos objeto dos presentes autos.
39. Por fim, pode-se concluir que, à luz do disposto nos arts. 24 e 26 da Lei nº 10.233/2001, a ANTT é legalmente competente para desenvolver os estudos de viabilidade, conduzir os procedimentos licitatórios para outorga de concessões de rodovias federais e firmar, em nome da União, os correspondentes contratos de concessão.
3 - CUMPRIMENTO DA IN TCU Nº 46/2004
40. A fiscalização prévia e concomitante dos processos de outorga para concessão de rodovias federais está disciplinada na IN TCU nº 46/2004 e será realizada em cinco estágios, mediante a análise dos documentos pertinentes.
41. O primeiro estágio tem por objetivo examinar as premissas básicas e a viabilidade técnica e econômica do empreendimento, previamente à publicação do edital de licitação. O prazo para o encaminhamento dos documentos correspondentes é de 45 dias, no mínimo, antes da publicação do edital de licitação, nos termos do inciso I do art. 4º da referida IN.
42. Os documentos referentes ao primeiro estágio foram encaminhados por meio do Ofício MT n. 032/2005 (fl. 1), de 31/5/2005, e compõem os Anexos 1 a 11. Analisa-se, na sequência, os documentos encaminhados ao TCU, como determinado no inciso I do art. 3º da IN TCU nº 46/2004.
A) ATO JUSTIFICATIVO QUANTO À CONVENIÊNCIA DA OUTORGA DA CONCESSÃO, EM QUE ESTEJA CARACTERIZADO O OBJETO, A ÁREA E O PRAZO, BEM COMO INFORMAÇÃO QUANTO AO CARÁTER DE EXCLUSIVIDADE DA CONCESSÃO, COMO ESTABELECE O ART. 5º C/C O ART. 16 DA LEI Nº 8.987, DE 1995;
43. Conforme o art. 5º da Lei nº 8.987/1995, o poder concedente publicará, previamente ao edital de licitação, ato justificativo quanto à conveniência da outorga da concessão, em que esteja caracterizado o objeto, a área e o prazo.
44. No caso específico, em que os trechos a serem licitados foram incluídos no PND, tem-se que os documentos correspondentes cumprem essas exigências, como a seguir listados: Decreto nº 2.444/1997 (fls. 251/252) e Resolução CND nº 6/2005 (fl. 20).
B) COMPROVANTE DE QUE O OBJETO LICITADO FOI INCLUÍDO NO PLANO DE OUTORGAS PREVISTO NO INCISO III DO ART. 24 DA LEI Nº 10.233, DE 2001;
45. A Lei nº 10.233, de 5/6/2001, em seu art. 24, inciso III, estabelece que à ANTT compete 'propor ao Ministério dos Transportes os planos de outorgas, instruídos por estudos específicos de viabilidade técnica e econômica, para exploração da infra-estrutura e a prestação de serviços de transporte terrestre' (grifo nosso).
46. Nesse sentido, foi encaminhado ao TCU o Plano de Outorgas elaborado pela ANTT em junho de 2004 (Anexo 11 dos autos) e a versão atualizada em maio de 2005 para contemplar o Trecho 8 - Rodovia BR-101/ES (Anexo 12).
C) ESTUDOS DE VIABILIDADE TÉCNICA E ECONÔMICA DO EMPREENDIMENTO, CONTENDO, ENTRE OUTRAS INFORMAÇÕES QUE O GESTOR DO PROCESSO JULGUE NECESSÁRIAS, AS SEGUINTES:
1. objeto, área e prazo da concessão;
2. quantificação e localização das praças de pedágio devidamente justificadas;
3. estudos técnicos estimativos dos índices de fuga e impedância adequadamente fundamentados;
4. estudo específico e fundamentado de estimativa de tráfego para a rodovia ou trecho de rodovia em licitação;
5. orçamento, com data de referência, das obras a realizar previstas pelo poder concedente para o objeto a licitar;
6. custo estimado de prestação dos serviços, incluindo os custos operacionais;
7. projeção das receitas operacionais da concessionária;
8. projeção de ganhos de produtividade, decorrentes de avanço tecnológico, aperfeiçoamento industrial, soluções técnicas inovadoras e soluções/produtos novos;
9. eventuais fontes de receitas alternativas, complementares, acessórias ou decorrentes de projetos associados;
10. fluxo de caixa projetado do empreendimento, coerente com o estudo de viabilidade.
47. Os estudos de viabilidade técnica e econômica encaminhados pelo Ministério dos Transportes, em 31/5/2005, constituem os Anexos 1 a 10 dos autos, conforme descritos na Tabela 4.
Tabela 4. Autuação do processo no TCU versus referência utilizada pelo Ministério dos Transportes
VIDE TABELA NO DOCUMENTO ORIGINAL
Fonte: Sefid
48. A Tabela 5 indica a correspondência entre os documentos encaminhados e as exigências da alínea 'c' do inciso I do art. 3º da IN TCU nº 46/2004.
Tabela 5. Cumprimento itens da alínea "c" do art. 3º, inciso I, da IN-TCU 46/2004
VIDE TABELA NO DOCUMENTO ORIGINAL
Fonte: Sefid
II - ANÁLISE DOS ESTUDOS DE VIABILIDADE
49. Em 31/5/2005, deu entrada nesta Casa a documentação relativa ao 1º estágio do acompanhamento da 2ª Etapa do Programa de Concessão de Rodovias Federais, relativamente aos trechos rodoviários descritos anteriormente (Tabela 1).
50. A análise dos documentos encaminhados suscitou a realização de diligências ao Ministério dos Transportes e à ANTT, para fins de saneamento dos autos. As diligências realizadas são apresentadas na seqüência, com descrição da forma de atendimento e das conclusões da unidade técnica.
1 - PRIMEIRA DILIGÊNCIA
51. A primeira diligência realizada nestes autos foi encaminhada ao Departamento de Outorgas do Ministério dos Transportes em 22/6/2005, por meio do Ofício Sefid nº 164/2005 (fls. 24/25). Nessa ocasião, foram questionados os seguintes aspectos:
- tarifa máxima por km padrão, diferenciada por tipo de pista de rodagem (simples ou dupla), para todos os trechos a serem licitados;
- ausência de fundamentação técnica para a Taxa Interna de Retorno - TIR adotada;
- adoção de crescimento marginal decrescente na evolução do tráfego;
- estimativas de tráfego insuficientes;
- metodologia adotada para estimativa dos índices de fuga e impedância dos trechos rodoviários a serem licitados;
- ausência de embasamento técnico para cálculo da estimativa de sazonalidade;
- ausência de estimativa de tráfego para as praças de bloqueio;
- adoção de preços unitários básicos de serviços e obras compostos a partir do SICRO/SP, para todos os trechos rodoviários a serem licitados.
A - RESPOSTA À PRIMEIRA DILIGÊNCIA
52. O atendimento à primeira diligência feita ao Ministério dos Transportes ocorreu em 29/6/2005, por meio do Ofício nº 50/2005 (fls. 35/53). Segundo informado, a resposta aos questionamentos formulados foi desenvolvida pela empresa Dynatest, consultoria responsável pelos estudos de viabilidade ora em análise.
53. A fim de justificar as tarifas quilométricas adotadas, foram apresentadas as premissas e a metodologia utilizada nos estudos. Conforme explicitado, o primeiro passo foi estabelecer os melhoramentos mínimos necessários aos trechos e os padrões de serviços de assistência aos usuários. Superada essa etapa, foi calculado o benefício atribuído ao usuário, haja vista a premissa básica estabelecida de que 'nenhum usuário deve ser obrigado a pagar uma tarifa de pedágio superior ao benefício oferecido pelo concessionário'.
54. Esses benefícios foram calculados a partir do Highway Design and Maintenance Standards Model - HDM, que simula os custos operacionais dos veículos e do tempo despendido de viagem, considerado o estado das rodovias. Quanto ao sistema utilizado, foi obtido no site do Departamento Nacional de Infraestrutura - DNIT, a seguinte definição:
'Os programas computacionais HDM e EBM foram idealizados pelo corpo técnico do Banco Mundial para a análise econômica de rede rodoviária para investimentos com restrição orçamentária, buscando atingir a maior extensão possível, visando o maior retorno através do Valor Presente Líquido dos diversos cenários estudados, dentro de um horizonte de projeto (por exemplo 20 anos), podendo analisar diversas alternativas de intervenção para cada célula, indicando a época para a realização dos investimentos, tendo como objetivo final a melhor condição da rede no final do horizonte de projeto.
São dados de entrada para a rodada do HDM as condições atuais dos pavimentos das rodovias, obtidas no Banco de Dados para cada célula (extensões, estrutura, volume de tráfego, defeitos, irregularidade, deflectometria, geometria - largura de pista, largura de acostamentos, declividades médias, índice de curvatura, etc. - condições climáticas, de topografia, idade do pavimento, idade da última restauração, etc.), dados da frota nacional (tipo de veículos, peso, custos de aquisição e de manutenção, custo do combustível), as políticas de intervenção (tipo de manutenção ou restauração e custo) e os cenários de investimento.
Os resultados do HDM/EBM são traduzidos nos tipos de intervenção para cada segmento, custo e época, dentro de um cenário de investimentos. Cabe aqui salientar que este programa é de uso obrigatório para obtenção de investimentos do Banco Mundial.'
55. Em decorrência, foram apresentados os benefícios calculados pela consultoria, relativamente a cada trecho a ser licitado. Esses valores são apresentados por km, ponderada a quantidade de eixos dos veículos, como representado na Tabela 6.
Tabela 6. Benefício oferecido ao usuário, por trecho rodoviário a ser licitado.
Trecho Benefício ao usuário por km (R$)
1 0,102
2 0,149
3 0,067
4 0,087
5 0,113
6 0,114
7 0,114
8 0,078
Fonte: Ministério dos Transportes.
'Art. 27. Os assuntos que constituem áreas de competência de cada Ministério são os seguintes:
(...)
XXII - Ministério dos Transportes:
a) política nacional de transportes ferroviário, rodoviário e aquaviário;
b) marinha mercante, portos e vias navegáveis;
c) participação na coordenação dos transportes aeroviários;
(...)
§ 8º As competências atribuídas ao Ministério dos Transportes nas alíneas a e b do inciso XXII compreendem:
I - a formulação, coordenação e supervisão das políticas nacionais;
II - a participação no planejamento estratégico, o estabelecimento de diretrizes para sua implementação e a definição das prioridades dos programas de investimentos;
III - a aprovação dos planos de outorgas;'(destaques nossos)
30. A seguir, a Conjur/MT invoca o Decreto nº 4.721/2003, que aprova a Estrutura Regimental e o Quadro Demonstrativo dos Cargos em Comissão e das Funções Gratificadas do Ministério dos Transportes, e dá outras providências. O art. 10 do citado Decreto estabelece as competências do Departamento de Outorgas, como transcrito:
'Art. 10. Ao Departamento de Outorgas compete:
I - analisar e submeter à aprovação os planos de outorgas e de delegação dos segmentos da infra-estrutura viária encaminhados ao Ministério;
II - promover estudos técnicos e econômicos relativos à definição de políticas de tarifas, preços e fretes, para o setor de transportes;
III - planejar, coordenar e elaborar os editais de licitação de concessão, autorização e permissão para exploração de infra-estrutura e prestação de serviços de transportes; e
IV - coordenar e avaliar as atividades inerentes à outorga de exploração e de prestação de serviços de transportes.' (destaques nossos)
31. Em vista dos dispositivos legais mencionados e do art. 10 do Decreto nº 4.721/2003, infere (fl. 31):
'De toda evidência, portanto, que no caso de outorga de concessões rodoviárias, nos termos dos dispositivos supramencionados, a União, por intermédio do Ministério dos Transportes, é o titular do direito de explorar, diretamente ou mediante concessão, sempre através de licitação, os referidos serviços públicos. Ao Ministério compete, assim, outorgar ou não a terceiros o direito de explorar e prestar esses serviços ou de exercer atividade econômica mediante concessão ou permissão.
30. A Lei nº 10.233/2001 não confere à ANTT atribuições de Poder Concedente nem tampouco impede a União de promover os processos licitatórios, incluindo a nomeação de Comissão Especial de Licitação, elaboração de editais e minutas de contratos, para concessão de novos trechos rodoviários à iniciativa privada.
Conforme estabelece o art. 20 do precitado diploma, são objetivos da ANTT implementar as políticas formuladas pelo Ministério dos Transportes, bem como regular ou supervisionar as atividades de prestação de serviços e de exploração da infra-estrutura.' (grifo nosso)
32. A Lei nº 10.233/2001, que cria a ANTT e dá outras providências, estabelece, nos arts. 24 e 26, suas atribuições genéricas e específicas para o transporte rodoviário, respectivamente. Transcreve-se, a seguir, os dispositivos pertinentes ao assunto:
'Art. 24. Cabe à ANTT, em sua esfera de atuação, como atribuições gerais:
(...)
II - promover estudos aplicados às definições de tarifas, preços e fretes, em confronto com os custos e os benefícios econômicos transferidos aos usuários pelos investimentos realizados;
III - propor ao Ministério dos Transportes os planos de outorgas, instruídos por estudos específicos de viabilidade técnica e econômica, para exploração da infra-estrutura e a prestação de serviços de transporte terrestre;
(...)
V - editar atos de outorga e de extinção de direito de exploração de infra-estrutura e de prestação de serviços de transporte terrestre, celebrando e gerindo os respectivos contratos e demais instrumentos administrativos;
(...)
Art. 26. Cabe à ANTT, como atribuições específicas pertinentes ao Transporte Rodoviário:
(...)
VI - publicar os editais, julgar as licitações e celebrar os contratos de concessão de rodovias federais a serem exploradas e administradas por terceiros;
(...)'
33. Portanto, diante do extenso rol de atribuições conferidas pela Lei nº 10.233/2001 à ANTT, envolvendo a elaboração do plano de outorgas, do disciplinamento das licitações, da elaboração dos editais de licitação, publicação dos editais, julgamento da licitação, edição dos atos de outorga e assinatura dos contratos de concessão, não restam dúvidas quanto à competência legal da ANTT para, em nome da União, atuar como poder concedente. Nesse contexto, a ela cabe elaborar os estudos de viabilidade e conduzir os processos licitatórios em andamento e futuros.
34. Donde se concluir que a Lei nº 10.233/2001 não contém liberalidades para com a ANTT, como afirmado pela Conjur/MT. Ademais, não é válido o argumento trazido pela Conjur/MT de que competências atribuídas ao Departamento de Outorgas, por meio do Decreto nº 4.721/2003, revogam as estabelecidas para a ANTT pela Lei nº 10.233/2001.
35. A atuação do Ministério dos Transportes, entretanto, não perde relevância haja vista a atribuição precípua de aprovar os planos de outorgas elaborados pela ANTT e, no caso dos processos de desestatização que se analisa, atuar como Gestor, como determinado pelo art. 3º do Decreto nº 2.444/1997 (fls. 251/252).
36. A esse respeito, deve-se esclarecer que os trechos rodoviários ora em análise foram incluídos no Programa Nacional de Desestatização, regido pela Lei nº 9.491/1997. O art. 6º da citada norma fixa as competências do Conselho Nacional de Desestatização - CND e esclarece:
'§ 1º Na desestatização dos serviços públicos, o Conselho Nacional de Desestatização deverá recomendar, para aprovação do Presidente da República, o órgão da Administração direta ou indireta que deverá ser o responsável pela execução e acompanhamento do correspondente processo de desestatização, ficando esse órgão, no que couber, com as atribuições previstas no art. 18 desta Lei.' (grifo nosso)
37. O referido artigo, por sua vez, estatui:
'Art. 18. Compete ao Gestor do Fundo:
I - fornecer apoio administrativo e operacional, necessário ao funcionamento do Conselho Nacional de Desestatização, aí se incluindo os serviços de secretaria;
II - divulgar os processos de desestatização, bem como prestar todas as informações que vierem a ser solicitadas pelos poderes competentes;
III - constituir grupos de trabalho, integrados por funcionários do BNDES e suas subsidiárias e por servidores da Administração direta ou indireta requisitados nos termos da alínea 'd' do § 4° do art. 6º, desta Lei, para o fim de prover apoio técnico à implementação das desestatizações;
IV - promover a contratação de consultoria, auditoria e outros serviços especializados necessários à execução das desestatizações;
V - submeter ao Presidente do Conselho Nacional de Desestatização as matérias de que trata o inciso II do art. 6º, desta Lei;
VI - promover a articulação com o sistema de distribuição de valores mobiliários e as Bolsas de Valores;
VII - selecionar e cadastrar empresas de reconhecida reputação e tradicional atuação na negociação de capital, transferência de controle acionário, venda e arrendamento de ativos;
VIII - preparar a documentação dos processos de desestatização, para apreciação do Tribunal de Contas da União;
IX - submeter ao Presidente do Conselho outras matérias de interesse do Programa Nacional de Desestatização.'
38. Depreende-se, assim, que o Ministério dos Transportes, na qualidade de gestor dos processos de desestatização em pauta, deve atuar nos limites estabelecidos pelo art. 18 da Lei nº 9.491/1997, aí compreendido o encaminhamento dos documentos necessários à apreciação do TCU. Dessa forma, não se vislumbra qualquer contraposição entre as competências legais estabelecidas para a ANTT e para o Ministério dos Transportes para os procedimentos objeto dos presentes autos.
39. Por fim, pode-se concluir que, à luz do disposto nos arts. 24 e 26 da Lei nº 10.233/2001, a ANTT é legalmente competente para desenvolver os estudos de viabilidade, conduzir os procedimentos licitatórios para outorga de concessões de rodovias federais e firmar, em nome da União, os correspondentes contratos de concessão.
3 - CUMPRIMENTO DA IN TCU Nº 46/2004
40. A fiscalização prévia e concomitante dos processos de outorga para concessão de rodovias federais está disciplinada na IN TCU nº 46/2004 e será realizada em cinco estágios, mediante a análise dos documentos pertinentes.
41. O primeiro estágio tem por objetivo examinar as premissas básicas e a viabilidade técnica e econômica do empreendimento, previamente à publicação do edital de licitação. O prazo para o encaminhamento dos documentos correspondentes é de 45 dias, no mínimo, antes da publicação do edital de licitação, nos termos do inciso I do art. 4º da referida IN.
42. Os documentos referentes ao primeiro estágio foram encaminhados por meio do Ofício MT n. 032/2005 (fl. 1), de 31/5/2005, e compõem os Anexos 1 a 11. Analisa-se, na sequência, os documentos encaminhados ao TCU, como determinado no inciso I do art. 3º da IN TCU nº 46/2004.
A) ATO JUSTIFICATIVO QUANTO À CONVENIÊNCIA DA OUTORGA DA CONCESSÃO, EM QUE ESTEJA CARACTERIZADO O OBJETO, A ÁREA E O PRAZO, BEM COMO INFORMAÇÃO QUANTO AO CARÁTER DE EXCLUSIVIDADE DA CONCESSÃO, COMO ESTABELECE O ART. 5º C/C O ART. 16 DA LEI Nº 8.987, DE 1995;
43. Conforme o art. 5º da Lei nº 8.987/1995, o poder concedente publicará, previamente ao edital de licitação, ato justificativo quanto à conveniência da outorga da concessão, em que esteja caracterizado o objeto, a área e o prazo.
44. No caso específico, em que os trechos a serem licitados foram incluídos no PND, tem-se que os documentos correspondentes cumprem essas exigências, como a seguir listados: Decreto nº 2.444/1997 (fls. 251/252) e Resolução CND nº 6/2005 (fl. 20).
B) COMPROVANTE DE QUE O OBJETO LICITADO FOI INCLUÍDO NO PLANO DE OUTORGAS PREVISTO NO INCISO III DO ART. 24 DA LEI Nº 10.233, DE 2001;
45. A Lei nº 10.233, de 5/6/2001, em seu art. 24, inciso III, estabelece que à ANTT compete 'propor ao Ministério dos Transportes os planos de outorgas, instruídos por estudos específicos de viabilidade técnica e econômica, para exploração da infra-estrutura e a prestação de serviços de transporte terrestre' (grifo nosso).
46. Nesse sentido, foi encaminhado ao TCU o Plano de Outorgas elaborado pela ANTT em junho de 2004 (Anexo 11 dos autos) e a versão atualizada em maio de 2005 para contemplar o Trecho 8 - Rodovia BR-101/ES (Anexo 12).
C) ESTUDOS DE VIABILIDADE TÉCNICA E ECONÔMICA DO EMPREENDIMENTO, CONTENDO, ENTRE OUTRAS INFORMAÇÕES QUE O GESTOR DO PROCESSO JULGUE NECESSÁRIAS, AS SEGUINTES:
1. objeto, área e prazo da concessão;
2. quantificação e localização das praças de pedágio devidamente justificadas;
3. estudos técnicos estimativos dos índices de fuga e impedância adequadamente fundamentados;
4. estudo específico e fundamentado de estimativa de tráfego para a rodovia ou trecho de rodovia em licitação;
5. orçamento, com data de referência, das obras a realizar previstas pelo poder concedente para o objeto a licitar;
6. custo estimado de prestação dos serviços, incluindo os custos operacionais;
7. projeção das receitas operacionais da concessionária;
8. projeção de ganhos de produtividade, decorrentes de avanço tecnológico, aperfeiçoamento industrial, soluções técnicas inovadoras e soluções/produtos novos;
9. eventuais fontes de receitas alternativas, complementares, acessórias ou decorrentes de projetos associados;
10. fluxo de caixa projetado do empreendimento, coerente com o estudo de viabilidade.
47. Os estudos de viabilidade técnica e econômica encaminhados pelo Ministério dos Transportes, em 31/5/2005, constituem os Anexos 1 a 10 dos autos, conforme descritos na Tabela 4.
Tabela 4. Autuação do processo no TCU versus referência utilizada
pelo Ministério dos Transportes
VIDE TABELA NO DOCUMENTO ORIGINAL
Fonte: Sefid
48. A Tabela 5 indica a correspondência entre os documentos encaminhados e as exigências da alínea 'c' do inciso I do art. 3º da IN TCU nº 46/2004.
Tabela 5. Cumprimento itens da alínea "c" do art. 3º, inciso I, da IN-TCU 46/2004
VIDE TABELA NO DOCUMENTO ORIGINAL
Fonte: Sefid
II - ANÁLISE DOS ESTUDOS DE VIABILIDADE
49. Em 31/5/2005, deu entrada nesta Casa a documentação relativa ao 1º estágio do acompanhamento da 2ª Etapa do Programa de Concessão de Rodovias Federais, relativamente aos trechos rodoviários descritos anteriormente (Tabela 1).
50. A análise dos documentos encaminhados suscitou a realização de diligências ao Ministério dos Transportes e à ANTT, para fins de saneamento dos autos. As diligências realizadas são apresentadas na seqüência, com descrição da forma de atendimento e das conclusões da unidade técnica.
1 - PRIMEIRA DILIGÊNCIA
51. A primeira diligência realizada nestes autos foi encaminhada ao Departamento de Outorgas do Ministério dos Transportes em 22/6/2005, por meio do Ofício Sefid nº 164/2005 (fls. 24/25). Nessa ocasião, foram questionados os seguintes aspectos:
- tarifa máxima por km padrão, diferenciada por tipo de pista de rodagem (simples ou dupla), para todos os trechos a serem licitados;
- ausência de fundamentação técnica para a Taxa Interna de Retorno - TIR adotada;
- adoção de crescimento marginal decrescente na evolução do tráfego;
- estimativas de tráfego insuficientes;
- metodologia adotada para estimativa dos índices de fuga e impedância dos trechos rodoviários a serem licitados;
- ausência de embasamento técnico para cálculo da estimativa de sazonalidade;
- ausência de estimativa de tráfego para as praças de bloqueio;
- adoção de preços unitários básicos de serviços e obras compostos a partir do SICRO/SP, para todos os trechos rodoviários a serem licitados.
A - RESPOSTA À PRIMEIRA DILIGÊNCIA
52. O atendimento à primeira diligência feita ao Ministério dos Transportes ocorreu em 29/6/2005, por meio do Ofício nº 50/2005 (fls. 35/53). Segundo informado, a resposta aos questionamentos formulados foi desenvolvida pela empresa Dynatest, consultoria responsável pelos estudos de viabilidade ora em análise.
53. A fim de justificar as tarifas quilométricas adotadas, foram apresentadas as premissas e a metodologia utilizada nos estudos. Conforme explicitado, o primeiro passo foi estabelecer os melhoramentos mínimos necessários aos trechos e os padrões de serviços de assistência aos usuários. Superada essa etapa, foi calculado o benefício atribuído ao usuário, haja vista a premissa básica estabelecida de que 'nenhum usuário deve ser obrigado a pagar uma tarifa de pedágio superior ao benefício oferecido pelo concessionário'.
54. Esses benefícios foram calculados a partir do Highway Design and Maintenance Standards Model - HDM, que simula os custos operacionais dos veículos e do tempo despendido de viagem, considerado o estado das rodovias. Quanto ao sistema utilizado, foi obtido no site do Departamento Nacional de Infraestrutura - DNIT, a seguinte definição:
'Os programas computacionais HDM e EBM foram idealizados pelo corpo técnico do Banco Mundial para a análise econômica de rede rodoviária para investimentos com restrição orçamentária, buscando atingir a maior extensão possível, visando o maior retorno através do Valor Presente Líquido dos diversos cenários estudados, dentro de um horizonte de projeto (por exemplo 20 anos), podendo analisar diversas alternativas de intervenção para cada célula, indicando a época para a realização dos investimentos, tendo como objetivo final a melhor condição da rede no final do horizonte de projeto.
São dados de entrada para a rodada do HDM as condições atuais dos pavimentos das rodovias, obtidas no Banco de Dados para cada célula (extensões, estrutura, volume de tráfego, defeitos, irregularidade, deflectometria, geometria - largura de pista, largura de acostamentos, declividades médias, índice de curvatura, etc. - condições climáticas, de topografia, idade do pavimento, idade da última restauração, etc.), dados da frota nacional (tipo de veículos, peso, custos de aquisição e de manutenção, custo do combustível), as políticas de intervenção (tipo de manutenção ou restauração e custo) e os cenários de investimento.
Os resultados do HDM/EBM são traduzidos nos tipos de intervenção para cada segmento, custo e época, dentro de um cenário de investimentos. Cabe aqui salientar que este programa é de uso obrigatório para obtenção de investimentos do Banco Mundial.'
55. Em decorrência, foram apresentados os benefícios calculados pela consultoria, relativamente a cada trecho a ser licitado. Esses valores são apresentados por km, ponderada a quantidade de eixos dos veículos, como representado na Tabela 6.
Tabela 6. Benefício oferecido ao usuário, por trecho rodoviário a ser licitado.
Trecho Benefício ao usuário por km (R$)
1 0,102
2 0,149
3 0,067
4 0,087
5 0,113
6 0,114
7 0,114
8 0,078
Fonte: Ministério dos Transportes.
56. Delimitado o intervalo compreendido entre 80% e 90% do benefício potencial para o usuário de cada trecho, estabeleceu-se que a tarifa básica máxima, em termos quilométricos, deveria estar nesse intervalo. Além disso, buscou-se limitar as tarifas quilométricas de referência à tarifa quilométrica média atualmente em vigor para as concessionárias de rodovias federais - NovaDutra, Concer, CRT e Concepa, na data-base de agosto e setembro de 2004: R$ 0,0731. Pelas particularidades da Ponte Rio-Niterói, foram excluídos da média os valores nela cobrados.
57. Como resultado, foram utilizadas as tarifas de R$ 0,0630 para as rodovias de pista simples e R$ 0,0694 para os segmentos de pista dupla. Esses referenciais foram aplicados a todos os trechos.
58. Sobre a metodologia adotada para estabelecimento desses referenciais, deve-se registrar que a unidade técnica não teve acesso aos cálculos e às rotinas desenvolvidos pela consultora. Todavia, quando calculado o intervalo arbitrado no estudo de viabilidade como limitador para as tarifas (80% e 90%), pôde-se constatar que os valores efetivamente utilizados não são congruentes, quer sejam considerados individualmente os benefícios obtidos para cada um dos trechos ou a média geral. A Tabela 7 demonstra a inconsistência dos valores adotados, haja vista as premissas apresentadas.
Tabela 7. Benefício oferecido ao usuário, por trecho rodoviário a ser licitado.
Trecho Benefício ao usuário por km (R$) Limite inferior (80%) Limite superior (90%)
1 0,102 0,0816 0,0918
2 0,149 0,1192 0,1341
3 0,067 0,0536 0,0603
4 0,087 0,0696 0,0783
5 0,113 0,0904 0,1017
6 0,114 0,0912 0,1026
7 0,114 0,0912 0,1026
8 0,078 0,0624 0,0702
Média 0,103 0,0824 0,0927
Fonte: Sefid.
59. Assim, se considerado que a tarifa quilométrica de referência foi aplicada linearmente a todas as concessões, tem-se que o intervalo aplicado não se coaduna com o limite estabelecido para o benefício médio ao usuário. Além disso, o estabelecimento prematuro da referência tarifária, sem que a mesma seja resposta do fluxo financeiro da concessão, não corresponde à boa prática adotada em estudos dessa natureza.
60. Os argumentos trazidos para justificar a adoção da Taxa Interna de Retorno - TIR, pautada no intervalo entre 17% e 18% ao ano, não dirimiram os questionamentos acerca da fundamentação técnica dos percentuais adotados. Após relacionada uma série de dificuldades para a captação de recursos por parte das futuras concessionárias, registrou-se (fl. 42):
'A TIR de projeto adotada nos estudos de viabilidade, entre 17 e 18% a.a., atende às condições do mercado financeiro que, para participar dos financiamentos exigidos, tem buscado projetos com taxas superiores a estes níveis, conforme tem sido verificado nas concessões existentes.'
61. Fica claro, portanto, que a fixação da TIR observou critérios subjetivos, sem o devido embasamento. Em que pese esse indicador de rentabilidade ser usualmente calculado, a partir de informações relativas ao investimento no país e no setor específico que se analisa, nenhum tipo de demonstrativo foi apresentado. Por essa razão, pode-se concluir pela total inconsistência do intervalo de rentabilidade considerado nos estudos de viabilidade (entre 17% e 18%).
62. Sobre a taxa de crescimento aplicada às matrizes de tráfego, informou o Ministério dos Transportes que a adoção da variação do Produto Interno Bruto - PIB do último decênio seguiu as mesmas diretrizes adotadas nos estudos analisados pelo TCU em 2001. Argüiu que as Decisões nº 586/2001 e 587/2001, ambas do Plenário, não questionaram a metodologia aplicada à época.
63. Adotaram, apesar disso, taxa superior (2,7% a.a.) à verificada no período de 1994 a 2004 (2,32% a.a.). Não obstante, informaram que, por solicitação da área econômica do governo, foi aplicado ao tráfego um crescimento marginal decrescente.
64. Quanto à exígua contagem de tráfego, que é base para a estimativa de tráfego para o período da concessão, informa que os postos de contagem permanente do DNIT estão paralisados (fl. 47). Os dados mais recentes disponibilizados referem-se a 2001.
65. Apresenta a metodologia de coleta de volumes de tráfego realizada no Estado de São Paulo como exemplo de adoção de amostra reduzida, além de fazer ilações acerca dos custos da contagem automática ou manual de veículos. Pode-se concluir que as justificativas apresentadas não foram capazes de conferir sustentabilidade aos quantitativos apresentados.
66. Os índices de fuga foram estimados a partir do Método de Abraham. Segundo informa o Ministério dos Transportes, esse método foi desenvolvido em 1961 e foi utilizado em virtude da 'pouca quantidade de dados exigida para a sua aplicação e por obter-se valores muito próximos aos verificados quando da implantação das praças de pedágio' (fl. 49).
67. Ante a ausência de dados atualizados de tráfego, a estimativa futura observou as sazonalidades verificadas nas séries passadas disponíveis (fl. 50). Nesse sentido, justifica:
'O ajuste tem por princípio que o tráfego atual terá o mesmo comportamento de anos anteriores, ou seja, que a flutuação do volume segue comportamentos típicos de cada rodovia, em função das características da área de influência e do tipo de tráfego.'
68. A inexistência de estimativa de tráfego para as praças de bloqueio foi justificada por se considerar que toda a receita líquida proveniente dessa fonte será revertida para a modicidade tarifária ou reequilíbrio contratual (fl. 50). Essa justificativa é tida como insuficiente haja vista que os custos para implantação dessas mesmas praças de bloqueio foram incluídos entre os investimentos, muito embora os estudos digam que tais investimentos serão opcionais. Por essa razão, a inclusão de investimentos sem que fique clara a contrapartida de receita ou de redução da fuga pode mascarar a rentabilidade da concessão.
69. O orçamento das obras de engenharia a partir dos preços do SICRO/SP é defendida pelo Ministério dos Transportes por simplificar os procedimentos adotados nos estudos de viabilidade (fl. 51). Defende, ainda, que as 'pequenas variações nos insumos e serviços utilizados nas composições dos preços finais dos serviços, que normalmente é o que ocorre entre diversas regiões abrangidas pelo sistema SICRO, não ocasionam uma alteração sensível quando, como é o caso, se trata de um estudo de viabilidade'.
70. Com esse entendimento, e tendo em vista que não havia preços referenciais para o Espírito Santo e o Paraná, optou pela utilização dos valores próprios do Estado de São Paulo em todos os trechos analisados.
71. No que concerne a esse derradeiro ponto, deve-se considerar que as diferenças entre as variadas tabelas do SICRO existem. Nesse caso, é indevido fundamentar os estudos de viabilidade, cujas tarifas resultantes servirão de teto nos procedimentos licitatórios, em premissas errôneas. Além disso, deve-se ponderar que os estudos de viabilidade em análise propõem-se a simular a atuação de uma concessionária de serviços públicos que, nessa condição, terá ampla autonomia para gerir os investimentos a que se propuser. Por essa razão, entende-se inoportuno adotar os valores indicados no SICRO, em sua totalidade, para orçar tais investimentos.
72. É sabido que o Governo Federal quando contrata uma obra pública possui uma série de impeditivos e dificultadores para a realização e o pagamento de despesas. Donde concluir que os custos de obra atinentes à concessão não podem igualar-se aos custos de uma obra pública. Há que se rever os valores orçados a título de investimentos, em todos os trechos a serem licitados.
2 - SEGUNDA DILIGÊNCIA
73. A segunda diligência foi encaminhada ao Departamento de Outorgas do Ministério dos Transportes em 06/7/2005, por meio do Ofício Sefid nº 175/2005 (fls. 61/63). Destacou-se, naquele momento, a evolução dos custos dos investimentos previstos comparativamente aos fixados nos estudos de viabilidade realizados em 2000. Os investimentos atuais apresentam um crescimento real significativo em relação aos previstos anteriormente e superavam, em média, mais de 40% dos valores anteriores reajustados por vários índices econômicos, inclusive setoriais, conforme demonstrado na instrução às fls. 54/60.
74. Aliado a essa constatação, observou-se que as planilhas de custos dos investimentos apresentam composições genéricas para serviços e obras, orçadas com bases em quantitativos hipotéticos (Anexo 7) e formadas com base na tabela de preços do SICRO.
75. Os investimentos físicos previstos para as rodovias em questão (Anexo 4) são subdivididos nas seguintes etapas:
- trabalhos iniciais;
- restaurações até o 5º ano;
- manutenção periódica (6º ao 25º ano);
- obras de melhorias e ampliações de capacidade.
76. Para orçar tais serviços, estabeleceram-se premissas sobre as condições do pavimento em níveis aceitáveis de conforto e segurança dos usuários. Com base em um inventário das condições funcionais e estruturais dos pavimentos, utilizou-se o modelo HDM (Highway Design and Maintenance Standard Model), que é um programa computacional para
análise técnico-econômica de estratégias alternativas de concepção, de reforço e de manutenção de estradas.
77. O modelo fornece resultados para análise econômica comparativa de diferentes soluções para o pavimento, conforme os dados de entrada do sistema (condições funcionais e estruturais da pista, dados pluviométricos, dados sobre o tráfego, etc). Atua como um simulador e orienta os tipos de intervenções a serem efetuadas nos pavimentos, haja vista as informações fornecidas sobre a sua condição atual e a alternativa técnica escolhida. Assim, a partir do relatório de situação física da rodovia (Anexo 6), que classifica os segmentos da rodovia como péssimo, regular ou bom, e do relatório de pavimento (Anexo 4), com o cronograma de intervenções previstas pelo modelo HDM, foram desenvolvidos os orçamentos para as obras e serviços a serem realizados nas rodovias destinadas à concessão.
78. É sabido que grande parte dos trechos a serem licitados sofreram intervenções ou ainda estão em obras, em cumprimento à execução de contratos firmados pelo DNIT para construção e recuperação de rodovias. São significativos os investimentos do Governo Federal, que vêm de uma seqüência cronológica de aplicações e resultam em constantes modificações das condições das rodovias. Portanto, era de se esperar que os estudos de viabilidade para as concessões considerassem esses contratos e suas repercussões para efeito de cálculo dos custos necessários aos futuros investimentos pelas concessionárias, incluindo as informações dos projetos básicos existentes.
79. Nesse sentido, solicitou-se ao Ministério dos Transportes informações sobre os trechos rodoviários a serem concedidos, de forma a observar as possíveis contribuições para os estudos de viabilidade, tais como:
- contratos vigentes;
- contratos de execução de obras concluídas após o ano 2000;
- relação de projetos básicos;
- projetos básicos de praças de pedágio e das edificações do lote 5 (BR-381-MG/SP);
- relação de obras de melhoria em acréscimo aos do ano 2000;
- inventário das condições estruturais e funcionais dos pavimentos;
- relatório de simulação do modelo HDM para o lote 5 (BR-381-MG/SP);
- dados técnicos preliminares e memória de cálculo para definição de quantitativos de serviços para as obras de restauração e de manutenção periódica da pista;
- repercussão dos contratos vigentes para a execução de obras sobre os contratos a serem celebrados.
80. Outro aspecto abordado foram os acréscimos 'especiais' aos custos orçados para os investimentos na obras e serviços para as concessões, não suficientemente justificados, que resultam em majoração das tarifas por reduzirem o resultado do fluxo de caixa estimado, tais como:
- 5% de acréscimo nas planilhas de custo a título de 'contingências devido ao tipo de contrato';
- 23,9% de acréscimo de LDI (lucro e despesas indiretas) para os custos unitários e compras de material;
- 10% de acréscimo nas planilhas de custos das edificações a título de 'eventuais';
adoção de 'verba', em alguns trechos rodoviários, para conclusão de serviços a cargo do DNIT, que variam de R$ 50 milhões a R$ 70 milhões;
- inclusão dos custos de praças de bloqueio (ditas opcionais) no programa de investimentos dos lotes a serem concedidos.
A - RESPOSTA À SEGUNDA DILIGÊNCIA
81. Em resposta, foi recebido em 4/8/2005 o Ofício MT nº 055/2005 (fls. 96/109) e em 18/8/2005 o Ofício MT nº 060/2005 (fls. 152/153).
82. Quanto aos contratos existentes e concluídos após o ano 2000, bem como à relação de projetos básicos, foram encaminhadas cópias de relatórios do Departamento Nacional de Infra-estrutura de Transportes - DNIT (fls. 16/106 do Anexo 13). Isso leva a constatar que tais informações não foram consideradas durante a elaboração dos estudos de viabilidade, visto que não eram do conhecimento do Departamento de Outorgas.
83. Da resposta apresentada, está tacitamente registrado desconhecimento dessas informações (fl. 100): 'não se prevê qualquer repercussão dos contratos existentes sobre os futuros contratos de concessão, já que, à exceção dos Trechos 5, 6 e 7, nos demais 5 trechos os contratos existentes estarão concluídos antes da data prevista para a transferência do controle das rodovias, à exceção dos contratos de conservação rotineira que, caso estejam em vigor na data de transferência das rodovias, deverão ser rescindidos'.
84. As relações do DNIT, apesar de desorganizadas, confirmam as expectativas desta equipe de instrução: a existência de projetos básicos e de uma série de contratos vigentes e recentemente concluídos de obras de duplicação, construção, recuperação, manutenção, conservação, adequação, melhoria, pavimentação, entre outros, para diversos segmentos dos lotes rodoviários a serem concedidos.
85. Comparando-se as informações prestadas pelo DNIT com os dados de entrada do modelo HDM para projeção dos investimentos decorrentes das intervenções na rodovia BR-381, solicitadas pela diligência e respondida à fl. 116 (Anexo 13), resta claro que os dados utilizados nos estudos de viabilidade não consideraram aquelas informações e, portanto, são hipotéticos, divergindo das informações reais.
86. Por exemplo, para a BR-381 foram considerados como números padrões em todos os segmentos:
- idade da construção: 30 anos
- idade da última restauração: 4 anos
- espessura de capa: 100 mm
- espessura de base: 300 mm
87. Evidentemente, as intervenções decorrentes dos contratos do DNIT em andamento e concluídos após o ano 2000 alteram todas essas informações. Os resultados das obras recentes rejuvenescem as condições de pista, reduzindo as projeções de novas intervenções. Dessa forma, os dados considerados na simulação de intervenções que determinou os investimentos necessários para aquele trecho rodoviário estão com viés de subestimação da condição do pavimento, majorando suas projeções de custos.
88. Em outro item da resposta, o Ministério dos Transportes declara que não foram elaborados os projetos relativos às praças de pedágio e às edificações das concessões, tendo sido os respectivos dimensionamentos feitos em função do volume do tráfego e da capacidade de atendimento (funcionários e tempo). Revela-se, então, mais uma imprecisão dos estudos de viabilidade, pois os preços dos referidos itens não possuem embasamento técnico adequado.
89. Quanto aos questionados adicionais de valor nos orçamentos, foi respondido que os 5% acrescidos às planilhas de preços unitários devem-se a incertezas decorrentes da falta de projetos de engenharia e o conseqüente risco de quantidades que será assumido pelas concessionárias. Da mesma forma, foi atribuído a incertezas o acréscimo de 10% nas planilhas de custos das edificações operacionais.
90. Pode-se concluir, portanto, que as incertezas dos estudos de viabilidade resultam em viés de majoração da estimativa do valor tarifário para cobrir os riscos de quantidades nos quais incorrerão as futuras concessionárias.
91. Sobre a aplicação indiscriminada do percentual de 23,9% de LDI (lucro e despesas indiretas) nas planilhas de custos de obras sobre a compra de materiais e as edificações, o Ministério dos Transportes argumentou que o impacto resultante da compra de materiais betuminosos não apresenta significância na base tarifária máxima e, quanto ao item edificações, que simplesmente seguiu-se o mesmo critério das composições do SICRO. Novamente observa-se um viés de alta dos custos, visto que a incidência extensiva do LDI do SICRO à compra de materiais e às edificações onera o valor estimado para as tarifas. O baixo impacto sobre os totais orçados não justifica o erro.
92. Em outro item, foram solicitados os critérios para definição do valor do CUB (custo unitário básico) nas planilhas dos custos das edificações. Em resposta, o Ministério dos Transportes declarou a adoção do CUB - Sinduscon, sem justificá-la.
93. O CUB calculado pelo Sinduscon (Sindicado da Indústria de Construção) apresenta valores variáveis conforme o tipo de edificação (residencial, comercial, industrial, casa popular, etc.). Nos estudos de viabilidade, foi adotado como CUB o valor de R$ 854,01 por m², nas edificações para as praças de pedágio, e de R$ 607,57 por m², nas edificações do centro de controle de operações. As referências do Sinduscon são de R$ 365,26 por m², para galpão industrial, R$ 642,60 por m², para casa popular, a preços de outubro de 2004 (data dos estudos de viabilidade). Entende-se que os valores poderiam estar dentro dessa faixa de referência, o que sugere a superestimativa desse custo.
94. Na seqüência, em relação aos acréscimos de custos observados nos investimentos para as rodovias, o Departamento de Outorgas explicou que a rubrica genérica 'Verba para Obras', correspondente a R$ 180 milhões, e relativa aos lotes 5, 6 e 7, representa uma reserva para conclusão de obras, hoje a cargo do DNIT. Acredita que tais obras não estejam concluídas quando do início das concessões, devendo haver uma complementação em função da magnitude das mesmas. Nesse caso, além de onerar os investimentos e carecer de fundamentação técnica para seu orçamento, os custos apostos nas planilhas trazem uma incógnita de difícil controle para sua execução futura no contrato de concessão.
95. Sobre a utilização de planilhas genéricas para as obras de melhoria e ampliação (padronizadas, sem as especificações técnicas peculiares de cada obra), o Ministério dos Transportes aduz que elas foram elaboradas em função dos estudos de capacidade e previsões de tráfego, 'não se justificando a elaboração de detalhamento do projeto de engenharia quando não se sabe precisamente que solução será adotada à época de sua real necessidade'.
96. Novamente são inclusos elementos de imprecisão nas estimativas de custos para as concessões. Informações sobre projetos e contratos de construção do DNIT em andamento, bem como uma avaliação de preços de mercado para as construções, poderia oferecer parâmetros melhores aos estudos.
97. Por fim, para inclusão das praças de bloqueio (consideradas opcionais) nos custos dos investimentos foi respondido que houve também uma contrapartida positiva no fluxo de caixa pelo efeito de aumento do tráfego, considerada uma relação custo/benefício favorável à modicidade tarifária.
98. Sendo opcional a implementação das praças de bloqueio, caberá à concessionária aferir a necessidade e o momento adequado de se adicionar os custos correspondentes. Ao fazê-lo, serão calculados os ganhos e a repercussão na modicidade tarifária. Se esses custos forem apropriados de imediato e a concessionária optar por não executá-los, os benefícios financeiros serão exclusivos da concessionária, sem favorecimento da modicidade da tarifa, que é iniciada em um patamar maior.
99. Deve-se observar, a propósito, que a mencionada contrapartida no volume de tráfego não está comprovada nos autos. Portanto, no que se refere às cabines de bloqueio, somente há informações sobre a possibilidade de instalação, a critério da futura concessionária, das cabines de bloqueio e, por essa razão, os custos correspondentes foram inseridos no rol dos investimentos. Considerando-se que, como já deliberado pelo TCU, o desmembramento de praças de pedágio ou a adoção de novas configurações é possível, desde que inalterado o equilíbrio econômico-financeiro inicial do contrato, entende-se por indevida a inclusão dos custos relativos a cabines de bloqueio, tidas como opcionais. Essas situações deverão ser analisadas pela ANTT, se solicitadas pela concessionária.
100. Surpreende o grau de imprecisão das estimativas de custos apresentadas nos estudos de viabilidade. A ausência de pesquisas de mercado, realizadas junto a fornecedores e às várias concessões rodoviárias hoje existentes, a desconsideração das informações próprias do governo (contratos do DNIT e dados da ANTT), a falta de especificidade de projetos para obras, a excessiva utilização de custos genéricos, a utilização de modelo simulador com dados de entrada hipotéticos ou de duvidosa fidedignidade e, por fim, o declarado reconhecimento de incertezas comprometem os cálculos das estimativas de custos, com tendência a superestimá-los, utilizados para se estabelecer as tarifas máximas a serem adotadas nos procedimentos licitatórios.
101. Em conseqüência, as estimativas foram influenciadas por várias distorções, notadamente para aumento dos custos, tais como: custos eventuais, provisões, margens largas, etc. Como resultado, tem-se uma majoração indevida das tarifas de referência para a licitação.
3 - TERCEIRA DILIGÊNCIA
102. A terceira diligência tratou de questões relacionadas aos custos operacionais e ao meio ambiente nos estudos de viabilidade (fls. 142/151). Foi encaminhada mediante o Ofício Sefid nº 253/2005, de 22/8/2005 (fls. 156/159).
103. Deram origem a essa diligência a comparação efetuada entre os novos valores trazidos e os apresentados em 2000, além de inconsistências observadas nas planilhas apresentadas. Entres as diferenças e inconsistências, foram observadas:
- diferenças, para vários itens, entre o cronograma de implantação dos custos operacionais apresentado no Relatório de Parâmetros, Dimensionamento e Custos Operacionais (Anexo 8) e o cronograma utilizado na planilha de custos (Anexo 1);
- implementação de serviços operacionais no último ano do período previsto para a concessão, compreendendo custos de R$ 6,904 milhões (trecho 5), que oneram as tarifas e serão usufruídos, em sua maior parte, apenas em período posterior ao do contrato de concessão;
- arredondamento a maior no cálculo dos custos operacionais em função da vida útil dos equipamentos, sem ajuste proporcional ao período previsto para a concessão;
- arredondamento a maior no cálculo dos custos operacionais em função da localização dos serviços, sem ajuste proporcional à quilometragem total da rodovia;
- alteração do sistema de comunicação da rodovia, em relação ao projeto apresentado em 2000, com inclusão de estrutura de transmissão por fibra ótica nos custos operacionais, sem apresentação de justificativas técnicas e sem considerações sobre reflexos no fluxo de receitas da concessão;
- investimentos em postos de pesagem móvel com valores quatro vezes superiores aos direcionados à pesagem fixa, sem justificativa técnica.
A - RESPOSTA À TERCEIRA DILIGÊNCIA
104. A resposta à terceira diligência foi recebida pela unidade técnica em 5/9/2005, por meio do Ofício MT nº 66/2005 (fls. 174/199).
105. A resposta à especificação técnica dos equipamentos operacionais foi apresentada por uma relação, constante do Anexo 14. Dessa relação, deixaram de constar a caracterização dos veículos operacionais, à exceção dos caminhões para atendimento mecânico e a incidentes. Quanto ao restante dos equipamentos, as informações não são suficientemente detalhadas em sua maioria, chegando a ser deficientes como no caso dos sistemas de comunicações e sistemas de supervisão, controle e comunicações - CCO.
106. Questionado sobre os fundamentos técnicos e legais para determinação da vida útil dos equipamentos, o Ministério dos Transportes forneceu diversas fontes de informação utilizadas para fim, mas não esclareceu ou exemplificou os critérios utilizados. Portanto, não se fundamentou tecnicamente o tempo de vida útil dos equipamentos, sendo necessária a obtenção de informações adicionais para essa análise.
107. Sobre a cotação de preços para os orçamentos dos equipamentos e veículos operacionais, o Departamento de Outorgas apresentou a relação constante do Anexo 14. Entretanto, não demonstrou os preços cotados para os veículos, mas somente referenciou a fonte (site da Fundação Instituto de Pesquisas Econômicas - FIPE, seção veículos). As cotações obtidas apontam divergências dos preços orçados nos estudos de viabilidade para alguns itens dos equipamentos operacionais conforme se constata pela tabela a seguir:
VIDE TABELA NO DOCUMENTO ORIGINAL
- As cotações dos veículos são do site da Fundação Instituto de Pesquisas Econômicas - FIPE, seção veículos, data base de dezembro de 2005, cópia às fls. 254/260;
- A cotação do equipamento de pesagem móvel consta do Anexo 16, fl.116, na proposta de R$ 134.000,00 para dois equipamentos, incluindo as despesas de operação para 24 meses, efetuada pela empresa PAT TRAFFIC;
- A cotação do equipamento de pesagem fixa consta do Anexo 17, fl.30, referência de preço na proposta da concessionária NOVADUTRA, atualizados para outubro de 2004;
- A cotação do CCO consta do Anexo 16, fl.132, efetuada pela empresa COMPSIS;
- A cotação para rede de fibra ótica consta do Anexo 16, fl.129, na proposta efetuada pela empresa ALCATEL, convertida na cotação do dólar americano, à época;
108. Os valores orçados para esses itens deverão ser revistos nas planilhas relativas aos custos operacionais.
109. O esclarecimento sobre as quantidades e a localização dos postos de pesagem móvel não especifica o fundamento técnico ou normativo em que se baseou.
110. Questionada a composição de custos para a formação do item 'conjunto de equipamentos gerais e de informática', o Ministério dos Transportes respondeu que o mesmo engloba mobiliário, equipamentos de informática e periféricos, softwares e acessórios e, ainda, que: 'a quantificação e listagem pormenorizada de todos os componentes desse item não se aplica a um estudo de viabilidade, como é o caso. A determinação de seus valores, para cada categoria de rodovia, conforme parâmetros estabelecidos nos estudos de viabilidade, foi feita em função do número de funcionários da administração/operação' (grifo nosso).
111. Não é razoável que falte detalhamento a um orçamento de R$ 2,2 milhões, como no caso do Lote 5, ainda mais quando se prevê reposição integral a cada três anos. Falta sentido também a equiparação da vida útil de elementos tão distintos quanto o mobiliário e os equipamentos de informática. Tampouco deveria ser considerado apenas o número de funcionários para o estabelecimento dos quantitativos.
112. Quanto às explicações dadas para a variação dos quantitativos de equipamentos em relação aos estudos de viabilidade anteriores (ano 2000), as justificativas foram pouco esclarecedoras em vários itens: 'dimensionamento revisto' e 'alteração do critério de reposição', simplesmente.
113. Dessa forma, considera-se tecnicamente injustificados os redimensionamentos apresentados, pela falta de critérios.
114. Inconsistências verificadas em virtude de diferenças entre as informações constantes do Relatório de Parâmetros, Dimensionamento e Custos Operacionais (Anexo 8) e o cronograma utilizado na planilha de custos (Anexo 1), foram reconhecidas e informou-se que: 'Tal situação será solucionada com a correção dos quadros apresentados nos Volumes VI, o que já está sendo providenciado e , tão logo concluído, serão encaminhados os textos revisados a este Tribunal'.
115. Os itens relativos aos equipamentos operacionais dizem respeito aos procedimentos de alocação do cronograma físico-financeiro, que influi diretamente no fluxo de caixa projetado para as concessões. São eles os relativos ao adiantamento da implementação das cabines de pedágio e de bloqueio, os arredondamentos, sempre a maior, na consideração da vida útil e da localização dos equipamentos na rodovia e, por último, as despesas alocadas no último ano da concessão (refletidas no fluxo de caixa, mas pouco aproveitadas operacionalmente no projeto).
116. Das justificativas apresentadas pelo Departamento de Outorgas, todas indicam a falta de critérios para definição dos parâmetros operacionais. Os ajustes, nesses casos, independem das premissas adotadas nos estudos de viabilidade. Nesse sentido, não como se descartar a revisão desses itens, com reflexos positivos para a modicidade tarifária.
117. Portanto, a exemplo do verificado nos orçamentos dos investimentos em obras, esses orçamentos operacionais apresentam imprecisões e inconsistências, o que freqüentemente conduz para o aumento de custos.
118. Como se trata de detalhes operacionais que podem estar normatizados pelo Agente Regulador, convém agregar informações da ANTT para concluir a pertinente análise. Esse assunto será tratado adiante, após relatada diligência junto àquela Agência.
QUESTÃO AMBIENTAL
119. Quando questionado sobre a metodologia e os procedimentos adotados para a obtenção da estimativa de orçamento dos serviços de conservação, monitoramento e controle ambiental para as obras de recuperação das rodovias, o Ministério dos Transportes registrou (fl. 177):
'Considerando-se as premissas adotadas para a realização dos estudos de viabilidade, não seria necessário um levantamento preciso do passivo ambiental, nas áreas abrangidas pelo corpo estradal, de cada um dos trechos a serem concedidos, uma vez que, pelas regras dos novos contratos de concessão, este dimensionamento tem como finalidade subsidiar a previsão de verba para o item de recuperação dos passivos ambientais.'
120. Por essa razão, o Ministério dos Transportes previu que o cadastro de todo o passivo ambiental e o levantamento dos serviços necessários à recuperação do mesmo seria realizado quando da transferência dos trechos rodoviários à futura concessionária. Feito isso, os orçamentos dar-se-iam com base no SICRO e eventuais divergências com os valores originalmente estabelecidos nos estudos de viabilidade seriam compensadas para fins de reequilíbrio econômico e financeiro do contrato.
121. Informa, ainda, que a empresa responsável pelas estimativas (Geocompany Tecnologia, Engenharia e Meio Ambiente) realizou serviços similares para o Estado de São Paulo.
122. O argumento trazido de que a IN TCU nº 46/2004, ao solicitar o envio de 'relatório sintético sobre os estudos de impacto ambiental disponíveis', induz a realização de estimativas imprecisas é despropositada. O que se pretende é receber um relatório sintético de todos os estudos porventura existentes, mas não que os levantamentos e as estimativas ambientais, necessárias para fundamentar o estudo de viabilidade, sejam realizados de forma sintética.
123. Dado o modelo de concessão proposto, a estimativa pouco fundamentada dos custos relativos às questões ambientais influi diretamente na tarifa máxima de pedágio a ser fixada no edital de licitação. Por essa razão, todo o estudo de viabilidade deve ser realizado de forma o mais criteriosa possível.
124. É oportuno mencionar, ainda, que a disposição contida nas Decisões nº 586/2001 e 587/2001, ambas do Plenário, em que se determinou a inclusão no edital e na minuta de contrato da 'responsabilidade do concessionário de promover o cadastro geral do passivo ambiental, recuperar o passivo existente e evitar a criação de novos passivos ambientais' não implica em autorização para que todo o levantamento das condições ambientais dos trechos a serem licitados fosse transferido para a futura concessionária. As abordagens feitas à época, e que fundamentaram o referido decisum, indicavam a necessidade de atribuir à futura concessionária a obrigação de manter atualizado o cadastro de passivo ambiental, recuperar o passivo por ela eventualmente criado e evitar a criação de novos passivos ambientais, haja vista que o edital e a minuta de contrato eram silentes quanto a esses aspectos.
125. Pensar em atribuir ao futuro concessionário a recuperação do passivo ambiental preexistente no trecho rodoviário a ser explorado é totalmente desarrazoado, visto que resulta em maiores encargos para a concessão, onera a tarifa a ser cobrada do usuário e fere frontalmente o princípio da modicidade tarifária, estabelecido no § 1º do art. 6º da Lei nº 8.987/1995.
126. Relativamente ao licenciamento ambiental, o Ministério informou que o mesmo será obtido pela futura concessionária, por ocasião da execução das obras previstas, haja vista a indisponibilidade dos projetos executivos correspondentes (fl. 180).
127. Ante o exposto, deve-se determinar à ANTT, atualmente responsável pela condução do processo, as seguintes providências:
- estabeleça no edital e na minuta de contrato as responsabilidades de cada parte pela recuperação do passivo ambiental preexistente, pela recuperação dos passivos eventualmente causados durante a concessão e pelo monitoramento dessas questões;
- reveja os valores orçados para as questões ambientais no estudos de viabilidade originalmente apresentados pelo Ministério dos Transportes, levando em consideração as responsabilidades atribuídas a cada parte.
4 - QUARTA DILIGÊNCIA
128. Após a realização de questionamentos quanto aos aspectos econômico-financeiros, de investimentos, de custos operacionais e de meio ambiente dos estudos de viabilidade apresentados pelo Ministério dos Transportes, sentiu-se a necessidade de buscar junto à ANTT informações resultantes da ação fiscalizadora da agência, capazes de aprimorar os referidos estudos (fls. 160/163).
129. Nesse sentido, encaminhou-se, mediante o Ofício Sefid nº 269/2005 (fls. 164/165), de 29/8/2005, diligência à ANTT, em que foram requeridas informações relativas a investimentos e custos operacionais, observada a realidade das concessões de rodovias federais em operação.
A - RESPOSTA À QUARTA DILIGÊNCIA
130. A resposta da ANTT deu-se em 21/9/2005, por meio do Ofício nº 507/DG (fls. 204/220), após prorrogação de prazo concedida em 20/9/2005 (fl. 203). As informações encaminhadas pela ANTT compõem o Anexo 17.
VEÍCULOS
131. O primeiro questionamento feito refere-se aos veículos usualmente utilizados pelas concessões rodoviárias em operação, em comparação aos respectivos volumes de tráfego, e a periodicidade de renovação dos mesmos. A ANTT apresenta quadro indicativo dos veículos utilizados pelas concessões sob sua fiscalização (fls. 26/27 do Anexo 17), inclusive com a vida útil adotada pelas mesmas. Esclarece, ainda, que não dispõe de informações sobre o tempo de reposição dos veículos, mas, tão-somente, sobre a vida útil adotada contabilmente.
132. A Tabela 8 indica, a título de exemplo, o quantitativo de guinchos leves e de veículos de inspeção utilizados nas respectivas concessões. Quando comparado à extensão da rodovia, verifica-se que há significativa variação no quantitativo distribuído por km. O que leva a concluir que, para essas concessões, não foi estabelecido um parâmetro operacional para esse quesito.
Tabela 8. Quantitativo de veículos utilizados por km da rodovia
Guincho leve Veículos de inspeção
Extensão Qtde. Km/Qtde Qtde Km/Qtde
NOVADUTRA 406,80 19 21 13 31
CONCER 185,00 5 37 12 15
CRT 152,50 3 51 4 38
PONTE 23,34 6 4 0 0
CONCEPA 135,09 3 45 3 45
ECOSUL 623,80 4 156 3 208
Fonte: Sefid
133. No que se refere à vida útil dos veículos operacionais, pode-se verificar que nas concessões em operação esse indicador varia de 5 a 7 anos. Nos estudos apresentados pelo Ministério dos Transportes, a vida útil era de 2 anos (veículo de inspeção), 5 anos (guincho leves) e 7 anos (guincho pesado). Essa dissonância permite concluir que os parâmetros de vida útil de veículos apresentados são pessimistas, haja vista a prática verificada no setor.
VEÍCULOS DE SERVIÇOS USUALMENTE UTILIZADOS
134. Sobre os veículos usualmente utilizados, a resposta da ANTT limitou-se a listar as exigências elencadas nos respectivos Programas de Exploração da Rodovia. Essa indicação, todavia, não esclarece os tipos de veículos utilizados. Dos quantitativos fornecidos pela ANTT (fls. 26/27 do Anexo 17), pode-se depreender que nem todas as concessionárias possuem todos os serviços previstos no PER. A Novadutra, como informado, não possui ambulância-UTI, embora esteja previsto no PER. Além disso, se observadas as especificações apresentadas no PER de cada uma das concessionárias, inconsistências podem ser constatadas nas especificações técnicas.
135. Essa situação requer seja determinado à ANTT que, caso ainda não o tenha feito, regulamente os tipos de serviços a serem prestados nas rodovias concedidas, inclusive especificando o quantitativo e as condições operacionais dos veículos. Os efeitos de tal regulamentação já devem ser impostos, dentro das possibilidades, aos trechos ora em análise.
SISTEMA DE PESAGEM
136. No que se refere a esse quesito, a ANTT declarou que não identificou, nos contratos e PER vigentes, qualquer critério na quantificação e localização dos postos de pesagem (fl. 10 do Anexo 17). Informou, ademais, que, no caso da Novadutra, os dois postos de pesagem fixa existentes já eram operados pelo DNER, tendo sido mantida sua localização.
137. Segundo informado, sobre o tema foi identificado o documento elaborado pelo extinto Departamento Nacional de Estradas de Rodagem - DNER, chamado 'Procedimentos Básicos para Operação de Rodovias', que aponta aspectos que devem ser observados na identificação da localização ideal dos postos de pesagem.
138. Na modelagem apresentada pelo Ministério dos Transportes (fl. 17 do anexo 8), está previsto que as bases de pesagem fixa serão transformadas em móvel, com operação por meio de balanças portáteis. A fiscalização do peso ocorrerá em pontos estratégicos de fuga. Para tanto, está prevista 'a construção de bases de pesagem móvel a cada 100 km em cada sentido da rodovia, operada por pessoal especializado, através de 1 equipe de pesagem móvel, para cada 08 Bases ou no mínimo 1 equipe por sentido em pista dupla, treinadas e capacitadas, com operador de balança, auxiliar de pista, fiscal autuador'.
139. A vida útil dos equipamentos de balança é de 10 anos e dos veículos de 3 anos, prazo em que deve ser feita a reposição dos mesmos. A ANTT já informou que a vida útil dos veículos foi revista, passando a 5 anos (fl. 209). No entanto, nada foi informado sobre a adequação dos equipamentos de balança previstos para os trechos, bem como sobre a construção das bases móveis a cada 100 km de rodovia, em cada sentido.
140. A ANTT apresentou os custos e as quantidades praticados pelas atuais concessionárias com os sistemas de pesagem (fls. 30/31 e 33 do Anexo 17), dentre outros. A título ilustrativo, foi desenvolvida a Tabela 9, em que os quantitativos são comparados à extensão da rodovia. Pode-se concluir que não há um padrão para estabelecimento dos sistemas de pesagem.
Tabela 9. Quantitativo de equipamentos para pesagem de veículos por km da rodovia
Pesagem fixa Pesagem móvel
Extensão Qtde. Km/Qtde Qtde. Km/Qtde
Novadutra 406,80 4 102 2 203
Concer 185,00 4 46 3 62
CRT 152,50 1 153 1 153
Ponte 23,34 2 12
Concepa 135,09 1 135 4 34
Ecosul 623,80 2 312 1 624
Fonte: Sefid
141. Deve-se determinar à ANTT que estabeleça parâmetros operacionais para as rodovias federais concedidas, tendo por base a realidade operacional das atuais concessionárias e os parâmetros estabelecidos pelo DNER, atualmente vigentes.
PAINÉIS DE MENSAGEM VARIÁVEL
142. Segundo informa a ANTT (fl. 14 do Anexo 17), não foram identificados nos contratos vigentes, e respectivos PER, critérios adotados pelo extinto DNER para estabelecer o quantitativo e localização dos painéis de mensagem variável. A tabela 10 indica que, nas concessões hoje fiscalizadas pela ANTT, o quantitativo varia consideravelmente de caso a caso.
Tabela 10. Quantitativo de Painéis de Mensagem Variável por km da rodovia
Painéis de Mensagem Variável
Extensão Qtde Km/Qtde
NOVADUTRA 406,80 30 14
CONCER 185,00 12 15
CRT 152,50 3 51
PONTE 23,34 13 2
CONCEPA 135,09 6 23
ECOSUL 623,80 2 312
Fonte: Sefid (a coluna Qtde totaliza, em alguns casos, os painéis fixos e móveis)
143. Nos estudos que se analisa, está previsto um dispositivo fixo em cada praça de pedágio, um móvel para cada equipe de pesagem e um fixo a cada 100 km de rodovia (fl. 22 do Anexo 8). A reposição desses equipamentos dar-se-ia a cada 6 anos (unidades fixas) e 3 anos (unidades móveis). Quanto aos custos praticados atualmente, a ANTT informa que os valores relativos a esses painéis encontram-se consolidados na rubrica Sistema de Controle de Trânsito, que abrange uma série de outros equipamentos.
144. A fim de que as tarifas básicas de referência não sejam oneradas desnecessariamente com a previsão exagerada de equipamentos operacionais, faz-se necessário que a ANTT estabeleça critérios para a instalação de painéis de mensagem variável fixos e móveis.
ESTAÇÕES METEOROLÓGICAS, DETECTORES DE NEBLINA E DE ALTURA
145. Assim como nos pontos anteriores, a ANTT não identificou os critérios adotados pelo extinto DNER para estabelecer o quantitativo desses equipamentos nas concessões em operação (fls. 16/17 do Anexo 17). Os detectores de altura não são relacionados no PER das concessões em operação. Como informado, somente a NovaDutra, Concer e Ponte dispõem de estações meteorológicas e detectores de neblina.
146. Somente há informação sobre os custos de 'equipamentos meteorológicos' da Novadutra (fls. 30/31 do Anexo 17). O valor indicado é inferior ao previsto nos atuais estudos de viabilidade. No entanto, deve-se ponderar que a nomenclatura adotada não permite concluir quanto à coincidência dos equipamentos, além de o valor apresentado referir-se aos valores da proposta (data-base de maio/95) atualizados com base no Índice de Reajuste Tarifário - IRT adotado. O que interessa saber é o custo de mercado desses equipamentos, como forma de otimizar os orçamentos feitos.
147. O sistema de monitoramento de tempo incluído nos estudos em análise prevê uma estação meteorológica a cada 200 km, com reposição a cada 15 anos (fl. 26 do Anexo 8). A localização da mesma será determinada futuramente pela concessionária.
148. O sistema de monitoração de neblina, por sua vez, deverá ser implantado juntamente com os painéis de mensagens variáveis fixos (fl. 27 do Anexo 8), sendo reposto a cada 5 anos.
149. Pode-se constatar que a prática das concessionárias de rodovias federais já existentes nada permite concluir sobre o dimensionamento desses sistemas. Faz-se necessário que a ANTT desenvolva parâmetros para estabelecimento dos serviços necessários em cada trecho a ser licitado, com os conseqüentes reflexos sobre os custos operacionais da concessionária.
SISTEMAS DE COMUNICAÇÃO
150. Quanto aos sistemas de comunicação, as informações prestadas pela ANTT seguem o padrão dos itens anteriores (fls. 17/21 do Anexo 17).
CABINES DE PEDÁGIO
151. Quanto à localização e quantificação das cabines de pedágio, não foram identificados critérios fixados pelo DNER para as concessões de rodovias federais em operação (fls. 21/24 do Anexo 17). No caso da Novadutra, a localização das praças de pedágio coincide com as antigamente operadas pelo DNER.
152. No que se refere aos custos de implantação das praças de pedágio, somente a ECOSUL disponibiliza no PER os custos de instalação das mesmas, como apresentado na Tabela 11 (fls. 108/109 do Anexo 17).
Tabela 11. Custo total das edificações de praças de pedágio
Praça de pedágio Preço total (fev/96)
Camaquã 2.093.247,06
Jaguarão 992.825,82
Rio Grande 1.256.878,94
Santana 1.116.357,35
Total 5.459.309,17
Fonte: ANTT
153. Os valores apresentados pela ECOSUL estão referenciados a fevereiro de 1996 e correspondem aos apresentados na proposta de licitação. Tendo em vista que essa concessão foi realizada pelo Estado do Rio Grande do Sul, tendo sido o contrato transferido para a União em 2002, não se pode utilizar os valores por ela indicados como parâmetro.
QUADRO DE PESSOAL
154. Quanto a esse aspecto, é apresentada a quantidade de empregados nas funções operacionais das concessionárias fiscalizadas pela ANTT (fl. 32 do Anexo 17). Informou, ainda, que não dispõe das informações relativas à área administrativa e de engenharia, assim como o nível salarial de cada empregado (fl. 24 do Anexo 17).
RECUPERAÇÃO DO MEIO AMBIENTE
155. Segundo informado pela ANTT (fls. 24/25 do Anexo 17), 'cabe às concessionárias obter, junto aos órgãos integrantes do Sistema Nacional de Meio Ambiente, todas as licenças e autorizações previstas na legislação vigente, para execução de obras e serviços passíveis de licenciamento ambiental e daquelas intervenções associadas ou decorrentes, tais como áreas de apoio, acampamento, áreas de empréstimo, jazidas e áreas de deposição de material excedente'.
156. Nesse sentido, conclui que os custos e encargos decorrentes do processo de licenciamento ambiental regular para cumprimento das obrigações assumidas é de responsabilidade da concessionária e não ensejam a revisão tarifária, embora não previsto textualmente no PER.
157. Informa, por fim (fl. 25 do Anexo 17):
'O licenciamento de implantação da rodovia e o passivo ambiental referente ao período anterior à concessão não são de responsabilidade da concessionária. No entanto, deve-se registrar que diversos problemas em encostas, terraplenos, entre outros aspectos, que poderiam ser enquadrados como recuperação ambiental, foram quantificados e registrados no item relativo à recuperação estrutural das rodovias.'
158. As considerações ora feitas pela ANTT coincidem com as preocupações anteriormente lançadas pela unidade técnica, que motivaram a terceira diligência (parágrafos 119 a 127) e integraram a apresentação sobre os aspectos relevantes aos entes interessados (parágrafos 175 e 176). Ratificam, assim, a necessidade de se efetuar o cadastro do passivo ambiental de todos os lotes, anteriormente à concessão da rodovia, sob pena de os usuários serem penalizados às custas de situação preexistente. Ou ainda, numa situação hipotética, evita-se que venha a ser argüido no futuro a existência de passivos ambientais criados pela própria concessionária ou por municípios vizinhos à rodovia.
159. Nesse sentido, ficam ratificadas as proposições feitas no parágrafo 127.
EVOLUÇÃO DO TRÁFEGO
160. A evolução real do tráfego nas concessões de rodovias federais nos últimos anos é apresentada na Tabela 12 (fl. 29 do Anexo 17). Pode-se depreender que, desde o início da operação nessas rodovias, o crescimento do tráfego foi positivo em todas, à exceção da Concer. Para cálculo dos percentuais de crescimento do tráfego até 2004, foi adotado o primeiro ano em que houve contagem em todo o ano.
Tabela 12. Evolução real do tráfego nas concessionárias de rodovias federais em operação
Evolução
Início da comparação período anual
NOVADUTRA 1997 69,6% 6,83%
CONCER 1997 -6,2% -0,80%
CRT 1997 33,9% 3,72%
PONTE 1997 7,0% 0,84%
CONCEPA 1998 0,1% 0,01%
ECOSUL 2002 17,5% 5,52%
Fonte: Sefid
161. Nos estudos em análise, o crescimento médio anual estabelecido para o tráfego é de 2,7% a.a., com crescimento marginal decrescente.
162. Em resposta ao Ofício Sefid nº 174/2005 (fl. 53A), de 4/7/2005, a Secretaria de Política Econômica do Ministério da Fazenda encaminhou estimativas para o crescimento real do PIB para o período adotado para as concessões que se analisam (fls. 87/88). Essas estimativas, mais otimistas, apresentam um crescimento médio anual de 4,34% a.a., para o mesmo período (2005 a 2029).
COMPARATIVOS ENTRE VALORES ORÇADOS E REALIZADOS
163. Como informa a ANTT (fl. 25 do Anexo 17), 'as atuais concessionárias rodoviárias não possuem um plano de contas padronizado que possibilitem, mediante análise dos demonstrativos que são encaminhados à ANTT, tais como Balancetes Analíticos e Demonstrações Financeiras, a apuração dos diversos custos solicitados nos itens 'd' , 'f', 'h', 'j' e 'l'. Para a apuração dos custos, em cada uma das concessionárias, desde o início das concessões, seria necessário o desenvolvimento de fiscalizações específicas, envolvendo, de forma estimativa, um prazo mínimo de 2 (dois) meses para cada concessionária'.
164. Aduz, ainda, que está em fase final de contratação, em conjunto com o Banco Mundial, consórcio que desenvolverá os planos de conta para serem adotados pelos modais de transportes regulados pela ANTT.
165. Sobre o comparativo apresentado de investimentos e custos de manutenção e conservação das atuais concessões de rodovias federais (Quadro 9 do Anexo 17), é pertinente ponderar que não serve para atestar os valores efetivamente praticados nas obras e serviços realizados. Isso porque todo esse demonstrativo resulta da atualização dos valores apresentados na proposta das licitantes.
REFERÊNCIA DE CUSTOS PRATICADOS
166. Como mencionado anteriormente, os valores encaminhados pela ANTT como referência de custos praticados não são fidedignos, tendo em vista resultarem da atualização monetária dos valores indicados nas propostas (fl. 25 do Anexo 17). Nada se pode concluir sobre a prática de preços das atuais concessionárias.
III - REUNIÃO CONJUNTA (TCU, CASA CIVIL DA PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA, MINISTÉRIO DOS TRANSPORTES E ANTT)
167. Dada a quantidade de questionamentos feitos e a falta de perspectiva para o início do procedimento licitatório, foi realizada em 30/8/2005 uma reunião conjunta neste Tribunal, na qual estiveram presentes:
- Sr. Adylson Motta, Presidente do TCU;
- Sr. Marcos Bemquerer, Ministro-Substituto do TCU;
- Sra. Dilma Roussef, Ministra-Chefe da Casa Civil da Presidência da República;
- Sr. Alfredo Nascimento, Ministro de Estado dos Transportes;
- Sr. Paulo Sérgio Oliveira Passos, Secretário-Executivo do Ministério dos Transportes;
- Sr. José Alexandre Nogueira Resende, Diretor-Geral da ANTT;
- Sr. Fábio Marcelo de Rezende Duarte, Diretor do Departamento de Outorgas do Ministério dos Transportes.
168. Nessa ocasião, foi apresentada a cronologia do processo de acompanhamento no TCU e o foco da análise desenvolvida sobre os estudos de viabilidade. Além da preocupação com a modicidade tarifária, representada na fase atual pela tarifa máxima a ser admitida no certame, foram apresentadas preocupações quanto à fundamentação técnica dos estudos de viabilidade e, em decorrência, de possíveis dificuldades a serem enfrentadas pela ANTT na condução dos futuros contratos de concessão.
169. De forma objetiva, buscou-se apresentar os aspectos possíveis de serem aprimorados, em curto espaço de tempo, nos estudos de viabilidade, a fim de que fossem evitados impactos danosos aos usuários das rodovias a serem concedidas.
INVESTIMENTOS
170. O primeiro ponto referiu-se à forma como foram orçados os investimentos a serem realizados nos lotes a serem concedidos. Como identificado pela unidade técnica, os orçamentos apresentam-se de forma genérica, calculados a partir do SICRO/SP e sem considerar as particularidades de cada segmento a ser licitado. Assim, tendo por base os custos próprios de obras públicas, como executado pelo DNIT, desconsiderava-se, por completo, a agilidade orçamentária das empresas privadas.
171. Além da inclusão de acréscimos aos orçamentos para fins de 'eventualidades', identificou-se que eram incluídos no fluxo de caixa, especificamente nos lotes 5, 6 e 7, valores relativos a contratos firmados pelo DNIT para manutenção das rodovias afetas, a serem 'assumidos' pelos futuros concessionários. Essas disposições oneravam demasiadamente a tarifa, sem qualquer justificativa plausível.
172. Outra ponderação feita foi que a superestimativa dos valores adotados, a título de investimentos, teria um reflexo restritivo no procedimento licitatório, visto que uma maior qualificação econômico-financeira seria exigida dos participantes do certame.
CUSTOS OPERACIONAIS
173. Questionou-se, quanto aos custos operacionais apresentados, a ausência de justificativa para os preços orçados, além da falta de racionalização na alocação dos equipamentos operacionais. Esse é o caso da vida útil dos veículos e de outros equipamentos em que, quando o número de reposições resultava em período fragmentado, optou-se por arredondar a maior esses períodos, ampliando os gastos da concessão. De forma análoga, eram previstas novas aquisições nos dois últimos anos da concessão.
174. Ficou clara a necessidade de otimização dos estudos de viabilidade, também no que se refere ao cronograma físico-financeiro.
QUESTÕES AMBIENTAIS
175. Situação considerada grave é a inexistência de cadastro de passivo ambiental. Os estudos de viabilidade apresentados pelo Ministério dos Transportes transferiam ao futuro concessionário todo o encargo pela recuperação dos passivos ambientais preexistentes. Considerou-se que essa situação, sem uma avaliação prévia de cada trecho a ser licitado, revestir-se-ia no futuro em risco de acréscimo indevido nas tarifas de pedágio, além de litígios judiciais com a União.
176. Em conseqüência, entendeu-se como precárias as estimativas de custo apresentadas.
TAXA INTERNA DE RETORNO
177. A ausência de fundamentação técnica para estabelecer a Taxa Interna de Retorno, tida como remuneração do empreendimento, foi apontada como uma das grandes fragilidades do estudo de viabilidade. Ponderou-se que o argumento trazido de que o retorno entre 17 e 18% a.a. é o esperado pelo mercado não pode prosperar e é por demais incipiente.
178. Por essa razão, buscou-se comparar, de forma ilustrativa, o retorno verificado em outros setores de infra-estrutura, também fiscalizados pelo TCU. Mencionou-se, ademais, que o cálculo da TIR observa critérios técnicos, parametrizados, descritos em vasta bibliografia, o que justifica e requer a fundamentação técnica desse quesito.
PROPÓSITOS FINAIS DA REUNIÃO
179. Cientes da gravidade dos aspectos abordados no relato, as autoridades presentes chegaram ao consenso de que era imprescindível delegar à ANTT a promoção dos ajustes necessários aos estudos de viabilidade às premissas técnico-operacionais e orçamentárias das concessionárias de rodovias federais atualmente sob sua fiscalização.
180. Nesse sentido, esforços deveriam ser envidados pela Agência para, na maior brevidade, apresentar uma revisão dos documentos apresentados pelo Ministério dos Transportes. Para tanto, os serviços prestados pela consultora Dynatest foram disponibilizados pelo Sr. Ministro dos Transportes.
181. Dadas as restrições de prazo e a prioridade governamental em dar início ao procedimento licitatório, acordou-se que a revisão a ser feita pela ANTT, com os decorrentes ajustes, estaria centrada nos pontos discutidos na reunião.
IV - AJUSTES NOS ESTUDOS DE VIABILIDADE
182. Em 8/11/2005, deu entrada nesta unidade técnica o Ofício nº 571/2005/DG (fl. 200), da ANTT, que encaminhava a Nota Técnica nº 003/SUINF/SUREF/2005 (fls. 201/215), que dispõe sobre as alterações de caráter técnico-operacional promovidas pela Dynatest nos estudos de viabilidade, sob a supervisão da Agência. A nota técnica foi desenvolvida a partir do chamado 'Relatório Final Consolidado', apresentado pela Dynatest (Anexo 18).
183. Passa-se, na seqüência, à análise dos pontos abordados nesse documento.
BASE DE PREÇOS
184. A ANTT passou a utilizar as bases de dados do SICRO2 regionais para composição dos custos unitários de investimentos, observada a localização de cada trecho a ser licitado (fl. 201). Anteriormente, os investimentos de todos os lotes foram orçados tendo por base o SICRO/SP.
185. Entende-se que esse ajuste observa as particularidades regionais dos trechos a serem licitados.
REDUÇÃO NOS PREÇOS DO SICRO2
186. A partir do resultado de licitações recentes realizadas pelo DNIT para contratação de serviços de recuperação, conservação e manutenção de rodovias, realizou-se levantamento dos valores oferecidos pelos vencedores da licitação, a título de desconto sobre os orçamentos da obra, formulados com base no SICRO2 (fl. 206). A demonstração de tais descontos encontra-se na Tabela 2 (fl. 9 do Anexo 18).
187. Apesar de demonstrado que a média dos descontos obtidos nos certames relacionados foi de 31%, a ANTT informa que efetuou simulação com redução de 20% em todos os preços do SICRO2 utilizados nas composições de custos. Argumenta, ademais:
'A adoção desse valor se justificaria pelo fato de se estar buscando a definição de uma tarifa teto para cada lote, e a pesquisa efetuada pela Dynatest indicar ser este o menor percentual de desconto obtido pelo DNIT em 26 licitações, não considerando o referente ao lote 5 do Edital 0272/03-00 (Estado de Goiás), único a acusar um valor de licitação 3% acima do orçado pelos preços do SICRO. Por outro lado, considerando que, para as concessões em estudo, não há projeto básico das intervenções a serem efetuadas, aumentando o risco de quantidades a ser assumido pelas concessionárias, reformulou-se o percentual de redução dos preços do SICRO2, passando-o de 20% para 15%.' (grifo nosso)
188. Essa informação foi complementada em 30/11/2005, por meio da Nota Técnica nº 004/SUINF/SUREF/2005 (fls. 219/221). Nesse documento, são refeitas considerações sobre os procedimentos adotados para cálculo da redução nos preços do SICRO2 e novos argumentos são trazidos para justificar a adoção do redutor de 15%. Transcreve-se, a seguir, excerto da referida nota (fl. 219/220):
'Posteriormente ao trabalho elaborado pela Dynatest, recebemos a informação oficial do DNIT, com algumas pequenas diferenças em relação ao apresentado na Tabela 02 do 'Relatório Final Consolidado - Estudo de Viabilidade Econômico-Financeira'. Essas diferenças são apresentadas na Tabela 02 Corrigida, em anexo, que mostra percentuais de redução variando de 19% a 48%, com média de 30%.
Quando da elaboração do Relatório pela Dynatest, já se tinham informações de que alguns daqueles contratos ainda não haviam sido assinados, algumas licitações estavam com problemas de ações judiciais, e em outras o primeiro colocado havia desistido, demonstrando problemas nas propostas efetuadas.
Com o recebimento dos dados oficiais do DNIT, aquelas informações foram confirmadas, conforme pode-se verificar na tabela em anexo. Assim, retirando-se da relação os contratos não assinados e as licitações com problemas judiciais, chega-se a um percentual médio de redução de 28% (Tabela Corrigida A).
Assim, a ANTT optou por adotar, inicialmente, um fator de redução de 20% em todos os preços do SICRO2 utilizados na composição de custos dos estudos. A adoção desse valor se justificaria pelo fato de se estar buscando a definição de uma tarifa teto para cada lote. Por outro lado, os Editais estão sendo elaborados de modo a propiciar um maior número de concorrentes, prevendo-se condições de qualificação que permitam a participação de empresas ou consórcios, nacionais ou estrangeiros, instituições financeiras, fundos de pensão e fundos de investimentos em participações, sem necessidade de serem empresas construtoras, o que deve trazer grande competição às licitações.
No entanto, não se pode olvidar que as licitações do DNIT são feitas com base em projetos básicos definidos, e que quando os quantitativos a serem efetivamente executados ultrapassam os estabelecidos em tais projetos esse fato é levado em conta num reequilíbrio contratual. Já nas licitações da 2ª Etapa de Concessões de Rodovias Federais, os licitantes deverão propor valores globais para as obras e serviços a serem executados, respaldados por estudos por eles efetuados, assumindo, assim, todo o risco dos quantitativos envolvidos.'
189. Pelas razões expostas, e a partir de simulações feitas com redutores de 15 e 20% e sem redução, a ANTT entendeu por bem sugerir a opção de reduzir em 15% os preços praticados no SICRO2.
190. De início, deve-se comentar que foram encontradas diferenças, de aproximadamente 1%, no cálculo das médias dos descontos apresentados pela ANTT. Todavia, para simplificar, tome-se por base a Tabela 02 Corrigida A (fl. 231), que incorpora as supressões efetuadas em função de contratos não assinados e de litígios judiciais posteriores aos certames. O percentual médio obtido pela unidade técnica, ao remontar a tabela apresentada, é de 30%, superior ao indicado de 28% (fl. 231).
191. Verifica-se, ademais, que a média apresentada pela ANTT considera um contrato assinado no Estado de Goiás em que o valor da proposta foi 3% superior ao orçado com base no SICRO pelo DNIT. Como indicado, a data-base dessa proposta foi fevereiro de 2004. Essa informação, todavia, é incompatível com recentes deliberações desta Corte, proferidas no âmbito de auditorias de obras, em que se tem recomendado ao DNIT que não admita em seus procedimentos licitatórios preços superiores aos indicados no SICRO.
192. Quando suprimida essa informação, por indevida, a média dos descontos obtidos em contratos de obra pública, a partir de orçamentos do SICRO, passa a 32%.
193. Assim, considerando que a realidade orçamentária das concessionárias distingue-se, na essência, do poder público, o qual, por sua vez, já vem adotando a prática de julgar procedimentos licitatórios a partir do maior desconto fornecido, não se vislumbra justificativa para a adoção de redutor aos preços do SICRO tão pessimista como o proposto pela ANTT (15%). Entende-se como razoável e justificável adotar-se a média dos descontos verificados em procedimentos licitatórios realizados pelo DNIT, de 32%, resultante dos valores informados na Tabela 02 Corrigida A (fl. 231).
194. Em 7/12/2005, a ANTT juntou aos autos a Nota Técnica nº 005/SUINF/SUREF/2005 (fls. 254/258), por meio da qual complementa informações trazidas anteriormente sobre o cálculo do desconto do SICRO.
195. Inicialmente, apresenta nova versão para a Tabela 02 Corrigida (fl. 257) e Tabela 02 Corrigida A (fl. 258), em que são refeitos os cálculos da média dos descontos obtidos pelo DNIT em licitações realizadas. À exceção do desvio padrão calculado, os outros indicadores (média, valores mínimos e máximos) coincidiram com a conferência da unidade técnica.
196. Dos 27 contratos inicialmente apresentados (Tabela 02, fl. 9 do Anexo 18), foram suprimidas as informações cujos contratos, em número de dez, não haviam sido assinados ou cujas licitações estavam com problemas judiciais. Segundo informado (fl. 224), essas informações foram obtidas diretamente junto ao DNIT pela empresa de consultoria Dynatest. A última versão das Tabelas demonstrativas já desconsidera, portanto, as incertezas e insucessos dos certames realizados pelo DNIT.
197. Além disso, a ANTT informa:
'Segundo as informações obtidas junto ao DNIT, suas licitações de obras podem ser realizadas com base em projetos executivos ou projetos básicos e, em situações de emergência, com base em previsões. Quando as licitações são feitas sobre projetos executivos, raramente é necessária a elaboração de Termo Aditivo de valor. Quando as licitações são calcadas em projetos básicos, estima-se que 70 a 80% delas requerem revisão dos quantitativos, gerando acréscimo de valor de cerca de 25%. Finalmente, nas licitações com base em previsões é praticamente inevitável o aumento dos quantitativos inicialmente estimados.
Assim, se as quantidades efetivamente executadas ultrapassarem as estabelecidas nos projetos ou nas previsões, esse fato é levado em conta num reequilíbrio contratual. Ocorre que, para as licitações da 2ª Etapa de Concessões de Rodovias Federais, os projetos básicos das obras a serem executadas não estão disponíveis, e as licitantes deverão elaborar propostas de valores globais para essas obras com base em suas previsões, sem possibilidade de aditamentos, assumindo, desta forma, todo o risco de quantitativos envolvidos.'
198. Feitas algumas conjecturas sobre as tarifas resultantes das simulações feitas, conclui da seguinte forma: 'A sugestão para adoção dos preços SICRO2 com redução de 15% feita anteriormente pela ANTT visava propiciar margem de 5% nos preços inicialmente utilizados na valoração das obras previstas nos diversos Lotes de modo a manter coerência com relação às incertezas envolvidas na quantificação dos serviços, associada ao fato de se estar procurando estabelecer tarifas máximas para as licitações. Entretanto, diante das novas informações obtidas junto ao DNIT, acredita-se que a opção por não reduzir os preços do SICRO2 estaria mais próxima do que normalmente ocorre em termos de orçamento de obras.' (grifo nosso)
199. Depreende-se, portanto, que o reposicionamento da ANTT ante a incorporação de desconto aos preços indicados no SICRO pretende garantir uma margem capaz de compensar os possíveis riscos de quantidade pela futura concessionária. Assim feito, a Agência entende que está sendo coerente com o usualmente praticado na contratação de obras públicas.
200. Os argumentos da ANTT divergem em muito das premissas básicas adotadas pela unidade técnica de que as concessões de rodovias federais são, em essência, distintas dos habituais contratos de obras públicas. Essa preocupação, aliás, foi explicitamente registrada nestes autos e apresentada às autoridades envolvidas no processo de desestatização das rodovias federais (parágrafo 170). Naquela ocasião, o consenso foi no sentido de realizar os ajustes possíveis, observados os aspectos prioritários, para garantir maior fidedignidade aos estudos de viabilidade, bem como viabilizar a abertura dos respectivos procedimentos licitatórios.
201. A ANTT pondera sobre o risco de quantidades que será assumido pelas concessionárias. Não obstante, os dados históricos dos investimentos realizados nos contratos vigentes de concessões rodoviárias indicam sólida tendência dos investimentos não ultrapassarem os valores previstos. À fl. 35 do Anexo 17, a própria ANTT apresenta quadros comparativos entre valores realizados e previstos (investimento + manutenção + conservação + operação) das concessionárias, em uma série anual de 1996 a 2004, para cinco empresas.
202. Nesses dados, pode-se verificar que, em média, esses investimentos superaram em apenas 4,7% as propostas iniciais no período de 1996 a 2004. Entretanto, consideradas as revisões efetuadas para inclusão de obras (aumentou-se os investimentos em todos os casos, ajustando o volume previsto), a média ficará negativa em 9,1% na relação investimentos realizados/previstos.
203. Ainda com base nessas informações, é notável observar que as empresas realizaram, em média, percentuais de 35,58% e 12,03% abaixo do investimento previsto para o primeiro e segundo ano dos contratos, respectivamente. Portanto, há uma clara demonstração de que há um controle do ritmo dos investimentos por parte das concessionárias, mantendo-o abaixo do patamar programado inicialmente.
204. Há, também, outras formas das empresas concessionárias obterem redução nas despesas com as obras e serviços: as soluções tecnológicas. Constantemente são desenvolvidas novas técnicas, materiais, produtos, no sentido de se obter ganhos de custo e de eficiência. A exemplo, informações técnicas de sites de empresas do setor de asfaltos (fls. 261/269) em que se exemplifica reduções de mais de 60% no custo por km de asfaltamento.
205. Não apenas dessas formas, mas também no gerenciamento e negociação dos contratos, as empresas concessionárias conseguem reduzir seus custos. Como nos estudos de viabilidade deve-se escolher uma solução técnica única, é mais fácil para as concessionárias encontrarem alternativas de redução de custos do que ficarem a mercê de extrapolar seu orçamento em função dos quantitativos. Assim, não se deve transferir o risco de quantidades aos usuários das rodovias, com o aumento das tarifas, que, ao contrário das empresas, não terá o poder de administrá-lo.
206. Por derradeiro, deve-se frisar que os preços do SICRO, segundo o Manual de Custos do DNIT, já contêm margem extra nas suas composições de custos, segundo sua metodologia.
207. Destarte, e em que pese as considerações da ANTT, não há como igualar o contrato de concessão ao de obras públicas. Por essa razão, deve-se determinar à ANTT que aplique desconto sobre os preços praticados pelo SICRO, para fins de estimativa dos investimentos a serem realizados em cada trecho rodoviário a ser licitado, observando-se as especificidades do sistema de preços do DNIT para cada estado.
ADICIONAIS PREVISTOS
208. A ANTT informa que foram suprimidas das composições de custos as parcelas referentes a 'Eventuais e Contingências', que representavam acréscimos de 10% nos orçamentos de edificações e de 5% nos demais itens (fl. 207)
209. Os adicionais relativos à elaboração de projetos, por sua vez, foram revistos e reduzidos pela ANTT, como forma de adequação ao praticado pelo mercado, da seguinte forma:
- de 2,75% a 0,8%, as obras previstas nos trabalhos iniciais, de recuperação e de manutenção;
- de 6,5% para 3%, as obras previstas como melhorias, ampliações, edificações e investimentos em sistemas de operação.
210. O adicional para gerenciamento de obras e serviços, de 5%, havia sido mantido inicialmente pela ANTT. Após consulta ao contingente de mão de obra previsto nos estudos de viabilidade, inclusive com um 'Departamento de Fiscalização' voltado para o gerenciamento e supervisão de obras, a Agência optou por excluir esse percentual dos investimentos (fls. 225/226).
211. Não há questionamentos ou ponderações sobre os ajustes relativos a esse tema.
DISTÂNCIA MÉDIA DE TRANSPORTE
212. Nos estudos de viabilidade apresentados pelo Ministério dos Transportes, a Distância Média de Transporte - DMT para materiais betuminosos foi considerada, para todos os lotes, igual a 400 km. Sobre o tema, a ANTT aduz (fl. 207):
'Como os custos relativos aos serviços de pavimento representam uma parcela significativa (de 48 a 65%) do valor total dos investimentos ao longo do período de concessão, optou-se por utilizar a DMT diferenciada para cada um dos lotes, levando em conta a localização das refinarias mais próximas e estimando a posição das usinas de asfalto ao longo das rodovias, de modo a se adequarem à premissa de que a maior distância de
transporte dessas usinas até os trechos a serem tratados será de 90 km.'
213. Assim, tendo por base a localização das usinas de asfalto em cada lote, a ANTT reviu, com o auxílio da Dynatest, os indicadores de DMT. Os mapas representativos de cada lote estão dispostos às fls. 29/36 do Anexo 18.
214. A análise da disposição das usinas de asfalto ao longo dos trechos a serem licitados permite que sejam feitos alguns questionamentos sobre as novas distâncias adotadas pela ANTT. Como se pode depreender dos mapas apresentados, as usinas disponíveis para fornecimento de asfalto estão distribuídas de forma eqüidistante ao longo dos trechos em análise. Donde se concluir que não estão suficientemente justificadas as distâncias médias ora apresentadas.
215. A partir das informações disponíveis nos autos, pode-se verificar que as distâncias atendidas por cada usina de asfalto, em cada lote, são significativamente inferiores às defendidas pela ANTT. A coluna Extensão/usina da Tabela 13 indica, de forma genérica, a extensão de rodovia atendida por cada usina existente.
Tabela 13. Distância Média de Transporte adotada por lote a ser licitado.
Extensão (km) Qtde. usinas DMT ANTT Extensão/usina
Lote 1 321,60 2 457 161
Lote 2 412,70 3 214 138
Lote 3 200,35 2 143 100
Lote 4 320,10 2 200 160
Lote 5 562,20 3 158 187
Lote 6 401,60 3 166 134
Lote 7 382,33 2 164 191
Lote 8 458,40 3 583 153
Média 261 153
Fonte: Sefid
216. O cálculo formulado pela unidade técnica desconsidera as distâncias das usinas até a rodovia, mas, dada a distribuição apresentada nos mapas, pode-se acreditar que as DMTs informadas pela ANTT estão superestimadas. Assim, se considerada a representatividade dessas distâncias nos custos totais de investimentos das rodovias, entende-se por oportuno determinar à ANTT que reveja os fundamentos apresentados para determinação das Distâncias Médias de Transporte - DMT adotadas nos estudos de viabilidade ora em análise.
REDIMENSIONAMENTO DAS SOLUÇÕES PARA O PAVIMENTO
217. Em função da relevância que os serviços de pavimento representam (aproximadamente 58% do valor total dos investimentos), a ANTT realizou inspeção de todos os trechos a serem licitados (fl. 203). Como informado, foram reavaliadas as intervenções previstas, inclusive com revisão das soluções apresentadas.
218. Como resultado, foram listados os seguintes ajustes nos estudos originais:
- utilização do micro-revestimento a quente, com espessura de 2 a 3,5 cm, em contraposição à solução original apresentada de camada asfáltica de CBUQ com espessura de 4 e 6 cm;
- compatibilização entre as intervenções e os padrões de qualidade requeridos, estabelecendo-se critérios de atendimento crescentes ao longo dos 5 primeiros anos da concessão;
- modificação dos projetos de acostamentos, cujo volume de tráfego é inferior a 10% das faixas de rolamento, o que resulta em redução de 75% dos custos originalmente previstos.
VERBAS DE COMPLEMENTAÇÃO DE OBRAS DO DNIT
219. Os fluxos de caixa dos lotes 5, 6 e 7 previam verbas para complementação de obras de duplicação já contratadas pelo DNIT e que poderiam não estar concluídas no início das concessões. Essa questão foi objeto da segunda diligência feita ao Ministério dos Transportes (parágrafos 80 e 84).
220. Segundo a ANTT, nos estudos originalmente apresentados não havia correspondência física entre os valores alocados (R$ 50 milhões - lote 5, R$ 70 milhões - lote 6 e R$ 60 milhões - lote7) e o cronograma físico-financeiro das concessões. Mais precisamente, e como mencionado pela Sefid, não havia detalhamento desses investimentos previstos (fls. 61/63).
221. A ANTT concluiu, ainda, que 'não existe impedimento à continuidade dessas obras pelo DNIT após a assunção dos trechos pelas concessionárias' (fl. 203).
222. Não obstante possíveis questionamentos sobre a razoabilidade de se continuar a realizar obras públicas nos trechos concedidos, entende-se que a medida proposta soluciona, de imediato, a incorreção apontada pela unidade técnica.
INCLUSÃO DE NOVOS SERVIÇOS
223. Foram acrescentados os serviços relativos ao 'Cadastro dos elementos físicos das rodovias, seus acessos e ocupações', 'Cadastro ambiental', 'Monitoração dos elementos físicos da rodovia' e 'Conservação e Manutenção dos elementos físicos da rodovia' (fl. 203).
224. No que se refere aos cadastros e à monitoração, os valores foram orçados pela Dynatest, com base na experiência dessa empresa no assunto. Segundo informado, a Dynatest presta tais serviços para concessionárias em operação no País.
225. A conservação e manutenção dos elementos físicos, por sua vez, foram orçadas por km, consoante praticado pelo DNIT nos contratos tipo CREMA e CREMINHA (contratos de recuperação e manutenção).
INTRODUÇÃO E ANTECIPAÇÃO DE OBRAS
226. Foram reavaliados os programas de investimento dos trechos a serem licitados, assim como as condições do pavimento (fl. 204). Essa revisão resultou na situação descrita na planilha de fl. 216, em que se propõem as seguintes modificações:
- Lote 1 (BR-153/SP): revisão de quantitativos e antecipação de obras;
- Lote 3 (BR-393/RJ): revisão de quantitativos, antecipação de obras e inclusão de obras (variantes e contornos, viadutos e pontes);
- Lote 4 (BR-101/RJ): antecipação de obras;
- Lote 8 (BR-101/ES): inclusão de obras (variantes e contornos, ruas laterais, viadutos e pontes).
227. Segundo informa a ANTT, passa agora a ser prevista a instalação de dispositivos antiofuscantes em locais próprios e em todas as passarelas, como forma de inibir a travessia pela pista de rolamento.
228. Por derradeiro, aduz que 'ainda aguarda o envio, pelo DNIT, de avaliação de seus residentes acerca da necessidade adicional de obras'. Em contatos mantidos com representantes da ANTT, informou-se que esse último levantamento pretende atender a solicitação de prefeituras municipais afetas pelas rodovias que se pretende licitar.
229. A análise das planilhas encaminhadas pela ANTT, em específico o cronograma de investimentos, permite verificar que, em relação ao Lote 3, os ajustes indicados não foram efetuados. Por essa razão, deve-se determinar à ANTT que reveja as planilhas desenvolvidas e certifique-se da correção dos ajustes realizados.
SISTEMAS OPERACIONAIS
230. A partir de parâmetros adotados nas concessões de rodovias federais em operação, a ANTT propõe:
- redefinição de tempos médio e máximo de atendimento médico e mecânico;
- redimensionamento do número de viaturas de inspeção de tráfego (VIT);
- redimensionamento do número de bases ao longo das rodovias (aproximadamente a cada 40 km) e do número de funcionários;
- adoção de vida útil de 5 anos para todos os veículos da concessão;
- instalação de call box a cada 2 km, em apenas um sentido da rodovia, nos lotes 1, 2, 3, 4 e 8;
- instalação de call box a cada 1 km, nos dois sentidos da rodovia, nos lotes 5, 6 e 7;
- instalação de Circuito Fechado de TV (CFTV), nos lotes 5, 6 e 7, com cobertura de pelo menos 20% da extensão da rodovia e dos pontos mais críticos (praças de pedágio, postos de pesagem, principais acessos, travessias urbanas, etc);
- implantação de fibra ótica em todos os lotes, de forma concomitante à instalação de call box e do sistema de CFTV, quando for o caso;
- reposicionamento dos detectores de altura para instalação nos postos de pesagem;
- inclusão de custos de conservação dos equipamentos e sistemas de operação, variando entre 5 e 10% dos valores relativos a equipamentos novos.
TAXA INTERNA DE RETORNO
231. O estudo desenvolvido pela ANTT para cálculo da Taxa Interna de Retorno foi apresentado na Nota Técnica n° 003/SUINF/SUREF/2005 (fls. 206/220). A metodologia utilizada foi a combinação de dois modelos amplamente adotados por consultores financeiros no Brasil e no exterior para a realização de estudos de viabilidade econômico-financeira: o Capital Asset Pricing Model - CAPM e o Weighted Average Cost of Capital - WACC.
232. No modelo usualmente aplicado às concessões rodoviárias no Brasil, a TIR serve de referência para a manutenção do equilíbrio econômico-financeiro dos contratos durante todo o seu prazo de vigência. Daí a importância que se dá à acurada fundamentação técnica e consistência dos estudos para definição do indicador.
233. A avaliação econômico-financeira de uma empresa ou projeto tem por objetivo determinar o valor econômico do 'negócio' em questão. Por meio do modelo matemático CAPM, pode-se calcular o custo do capital próprio para, em seguida, por meio do modelo WACC, obter-se o custo médio ponderado de capital, que servirá como proxy da TIR do negócio.
O CÁLCULO DO CUSTO DO CAPITAL PRÓPRIO
234. O modelo do CAPM prevê que o retorno que um investidor espera receber deve cobrir, no mínimo, o retorno oferecido por títulos considerados livres de risco mais os retornos esperados pelos riscos associados ao negócio. Dessa forma, a seguinte expressão representa o custo do capital próprio:
re = rf + b (rm - rf) + åe
onde:
re é o retorno ou custo do capital próprio;
rf é o retorno obtido pelo título livre de risco;
- é o Beta que mede o risco associado ao négocio;
rm é o retorno obtido no mercado;
rm - rf é o prêmio pelo risco de mercado;
-e é o somatório dos riscos não medidos pelo Beta (por exemplo, o risco Brasil e o risco regulatório).
235. Devido às condições econômicas do Brasil e à ausência de séries históricas, os analistas econômicos, normalmente, utilizam a taxa de retorno de longo prazo dos títulos norte-americanos para a determinação da taxa livre de risco. No caso das concessões rodoviárias, entretanto, um dificultador é a inexistência no mercado americano de empresas concessionárias de rodovias. A cobrança de pedágio, existente em rodovias daquele País, são usualmente cobradas pelo estado. Por essa razão, a ANTT optou por adotar referências nacionais, assumindo os parâmetros indicados na Tabela 14 para cálculo do custo do capital próprio.
Tabela 14. Parâmetros assumidos pela ANTT no cálculo do Custo de Capital Próprio.
rf = retorno do ativo livre de risco 8,25%
(rm - rf) = prêmio pelo risco do negócio 11,28%
- = BETA 0,2999
rB = Risco Brasil 8,24%
rR = Risco Regulatório 4,84%
Fonte: Nota Técnica n° 003/SUINF/SUREF/2005 (fl. 217)
RETORNO DO ATIVO LIVRE DE RISCO
236. Conceitualmente, a literatura econômica aponta para os títulos emitidos pelo Governo como aqueles ativos 'livres de risco'. Nesse contexto, a ANTT adotou como taxa livre de risco o GLOBAL 34, título da dívida externa brasileira emitido em 2004, em dólares americanos e com vencimento em 2034 (fl. 211).
237. Depreende-se que a taxa livre de risco adotada pela ANTT apresenta duas inconsistências:
- a adoção da taxa de juros relativa ao título que se pretende adotar como parâmetro para aferir o retorno de ativos livre de riscos;
- a adoção do índice nominal, sendo desconsiderada a inflação prevista para a vigência do título.
238. Apesar de usualmente não se utilizar os papéis brasileiros como referência para ativos livre de risco, por não apresentarem uma regularidade de emissões que possa conferir-lhes representatividade estatística, pode-se considerar a taxa de desconto auferida no lançamento do título (Yield), de 8,81%, como a taxa de retorno esperada pelo investidor para que ele carregue o título até o vencimento, independente da taxa de juros paga semestralmente. Por essa razão, entende-se que a adoção do GLOBAL 34 como parâmetro de ativo livre de risco requer seja utilizada a taxa de desconto auferida no lançamento do título (yield) como retorno do ativo livre de risco.
239. Tendo em vista que essa taxa é nominal, é necessário descontar a inflação prevista para o período de vigência do título. O índice comumente adotado para deflacionar a série é o Índice de Preços ao Consumidor - IPC, estimado pelo Governo americano para o período futuro (2,62% a.a.), chegando-se, assim, ao retorno real do ativo livre de risco.
PRÊMIO PELO RISCO DE MERCADO
240. O prêmio pelo risco de mercado resulta da diferença entre o retorno obtido no mercado (rm) e o retorno obtido no ativo livre de risco (rf).
241. O retorno obtido no mercado pode ser calculado por meio da média, em um determinado período, de índice que compreenda as principais empresas do mercado. Como exemplo, tem-se o Ibovespa, no Brasil, ou o S&P 500, nos Estados Unidos.
242. Tendo por referência o mercado brasileiro, a ANTT adotou como retorno obtido no mercado o IBX 100. Esse índice representa as cem ações mais negociadas na Bovespa e de maior volume financeiro, no período de doze meses. Possui, em seu portfólio, um percentual das ações da Companhia de Concessões Rodoviárias - CCR. O retorno obtido pelo mercado, com base no IBX 100, foi deflacionado pela variação do IGP-DI, resultando no percentual de 19,53%.
BETA
243. O coeficiente Beta é utilizado como medida do risco não diversificável de um ativo e reflete o grau de conformidade do retorno do ativo com o retorno do mercado.
244. Para o cálculo do Beta, a ANTT utilizou os dados disponíveis da CCR como proxy do setor de concessões rodoviárias. Isso porque a CCR é a única empresa do setor com ações negociadas na bolsa de valores no Brasil.
245. O Beta calculado pela ANTT (0,4665) abrange o período compreendido entre 1º/2/2002, data de lançamento das ações na Bovespa, e 31/8/2005. É resultado da razão entre a covariância existente entre as ações negociadas da CCR e o IBX100, apresentados no mesmo período, e a variância das ações negociadas da CCR. No caso que se analisa, uma inconsistência é a adoção de apenas uma empresa como referência para todo o setor.
246. Como forma de expurgar a estrutura de capital da CCR, tanto de capital de terceiros quanto de capital próprio, efetuou-se a desalavancagem do Beta obtido para, a partir de uma estrutura de capital considerada ótima e da alíquota média de imposto, proceder-se à realavancagem do indicador. Assim, considerada a estrutura de capital de um terço de capital próprio e dois terços para capital de terceiros, a ANTT chegou a um Beta realavancado de 0,2999.
247. Tem-se, todavia, que esse resultado é reduzido, haja vista os indicadores similares para outros setores de infra-estrutura. A escassez de informações sobre o setor de concessões rodoviárias no Brasil e o desconhecimento de levantamentos similares no exterior constituem um elemento de risco para o estudo que se apresenta.
RISCO BRASIL
248. O risco país, como definido, é o prêmio de risco soberano do Brasil ou o spread que um título de renda fixa do governo brasileiro paga sobre a taxa livre de risco de países como os Estados Unidos (fl. 210). A ANTT utilizou a média do índice Emerging Markets Bond Index - EMBI, composto por diversos bônus e calculado pelo Banco J. P. Morgan para o período de 2002 a 2005.
249. Cabe ressaltar que o título da dívida externa brasileira, GLOBAL 34, adotado pela ANTT como ativo livre de risco, embute, na sua yield, o spread pago sobre os títulos norte-americanos livre de risco. Por essa razão, é indevida a consideração do Risco Brasil no cálculo do custo de capital próprio proposto pela Agência, como realizado pela ANTT, visto que já está embutido na taxa adotada como retorno do ativo livre de risco.
RISCO REGULATÓRIO
250. Os procedimentos adotados pela ANTT para cálculo do risco regulatório aproveitaram a metodologia desenvolvida pela ANEEL (fl. 216). Nesse sentido, o risco regulatório é resultado do produto entre o prêmio de risco de mercado e a diferença entre os Betas das empresas do setor de energia elétrica.
251. Conclui-se que a adoção da metodologia desenvolvida para cálculo do risco regulatório é inconsistente, inclusive já foi objeto de questionamento neste Tribunal (Acórdão nº 1.757/2003-Plenário). Nesse sentido, a utilização de metodologia inconsistente e de dados do setor elétrico compromete ainda mais os cálculos ora analisados para as concessões rodoviárias.
CUSTO DO CAPITAL PRÓPRIO
252. Utilizados os parâmetros assumidos pela ANTT (Tabela 14), chega-se ao percentual do custo de capital próprio de 24,7%. As ponderações feitas pela unidade técnica resultam em revisão desse percentual, como indicado na Tabela 15, e conseqüente redução do custo de capital próprio para 15,87%.
Tabela 15. Parâmetros revisados pela Sefid
rf = retorno do ativo livre de risco 6,032%
(rm - rf) = prêmio pelo risco do negócio 13,5%
- = BETA 0,2999
rB = Risco Brasil 0%
rR = Risco Regulatório 5,79%
Fonte: Sefid
253. Em síntese, esse seria o retorno esperado sobre o investimento de capital próprio nos novos empreendimentos de concessões rodoviárias, em contraposição à possibilidade de investimento no mercado de capitais.
O CÁLCULO DO CUSTO MÉDIO PONDERADO DO CAPITAL
254. A aplicação do modelo WACC para se chegar à TIR do negócio impede que se superestime o custo do capital próprio como o retorno esperado do investidor, sem levar em conta a possibilidade de endividamento a custos baixos (taxa de juros) no mercado. A estrutura de capital desempenha um fator importante na determinação da TIR, ao permitir a ponderação dos custos de capital próprio e de terceiros em função da estrutura de endividamento do setor. O WACC, que representa o custo médio ponderado de capital, é descrito pela seguinte expressão:
WACC = re (E: E +D) + rd (1 - T) (D: E +D)
onde:
re é o retorno ou custo do capital próprio;
rd é o retorno ou custo do capital de terceiros;
T é a alíquota de imposto de renda e contribuição social sobre lucro;
E é o capital próprio;
D é o capital de terceiros;
255. Os parâmetros de estrutura de capital e de custo do dinheiro utilizados pela ANTT estão dispostos na Tabela 16.
Tabela 16. Parâmetros assumidos pela ANTT no cálculo do Custo Médio Ponderado de Capital
re = custo do capital próprio 24,7%
rd = custo do capital de terceiros 10,21%
Estrutura de capital Próprio (1/3) 33,33%
Estrutura de capital Terceiros (2/3) 66,67%
Fonte: Nota Técnica n° 003/SUINF/SUREF/2005 (fl. 217)
256. Para determinar a estrutura de capital do setor de concessões rodoviárias, foi utilizada a proporção de 1/3 para capital próprio e 2/3 de capital de terceiros, que seria uma divisão próxima da média apurada nas concessões administradas pela Agência (Novadutra, CRT, Concer, Ponte, Concepa e Ecosul).
257. Por sua vez, a ANEEL elaborou um trabalho para o setor elétrico que apresentou a proporção de 50% de capital próprio e 50% de capital de terceiros como uma estrutura considerada ótima. Devido às peculiaridades do setor rodoviário, a simples adoção dos parâmetros encontrados pela ANEEL não seria o mais indicado. Entretanto, ao analisar os dados das concessionárias ao longo do tempo observa-se que a proporção de capital próprio tende a aumentar, aproximando-se de 50%, em relação ao capital de terceiros.
258. O custo do capital de terceiros é representado pelo indicador correspondente da CCR (10,21%). O custo do capital de terceiros médio das concessionárias fiscalizadas é superior ao utilizado - 13,37% (fl. 214). Todavia, entendeu-se que esse percentual estaria superestimado em razão dos dados da Concepa e da Ecosul.
259. Assim, em que pese a imprecisão de se adotar o custo do capital de terceiros de apenas uma empresa (CCR), tentou-se limitar a influência de informações errôneas. Um argumento trazido para validar o percentual adotado pela ANTT foi a proximidade da Taxa de Juros de Longo Prazo - TJLP praticada pelo BNDES (9,75% a.a.). Essa taxa, que representa o custo básico de longo prazo dos financiamentos concedidos, está próxima do estabelecido no presente estudo.
260. Aplicados tais parâmetros, o resultado obtido pela ANTT representa uma TIR de 15,04% (fl. 214). Não obstante, promovidos os ajustes mencionados anteriormente, obtém-se uma referencial de TIR menor, de aproximadamente 12,10%. Esse resultado reflete a adoção do beta formulado pela ANTT que, como referenciado no parágrafo 247, é tido como reduzido.
CONSIDERAÇÕES SOBRE O ESTUDO APRESENTADO PELA ANTT
261. No intuito de contribuir para o aperfeiçoamento dos estudos desenvolvidos pela ANTT para estabelecimento da TIR, adotadas as mesmas metodologias (CAPM e WACC) e tendo por base o mercado americano, realizou-se uma simulação do custo de capital próprio a partir de dados utilizados na recente avaliação econômico-financeira do Banco do Estado do Ceará - BEC, cuja data-base foi dezembro de 2004.
262. O TC 016.722/2000-7, relativo ao processo de desestatização do Banco do Estado do Ceará S.A. - BEC, foi apreciado por meio do Acórdão nº 1.444/2005-Plenário, que aprovou os quatro primeiros estágios do acompanhamento.
Tabela 17. Parâmetros assumidos para o BEC
rf = retorno do ativo livre de risco 5,04%
(rm - rf) = prêmio pelo risco do negócio 7,20%
rB = Risco Brasil 6,78%
Rt = Risco do tamanho da empresa 1,80%
taxa de inflação americana 2,62%
Fonte: Anexo 7 do TC nº 016.722/2000-7
263. O Consórcio Deloitte/Trevisan/Souza Campos/Zalcberg, responsável pelo cálculo do custo de capital próprio do BEC, apresentou os parâmetros listados na Tabela 17, assim discriminadas:
- como taxa livre de risco foi adotada a taxa média do retorno de longo prazo dos títulos públicos de 30 anos dos Estados Unidos no período de janeiro de 2003 a dezembro de 2004;
- o prêmio pelo risco de mercado foi calculado a partir do retorno médio exigido por investidores norte-americanos como o prêmio do mercado medido por Ibbotson Associates. Esse prêmio foi medido para empresas com grande valor de capitalização de mercado, sendo o resultado da média dos retornos obtidos para o período compreendido entre 1926/2004;
- o risco Brasil foi calculado com base em uma mediana ponderada do spread praticado entre as emissões de papéis do Governo brasileiro e os títulos do Governo americano de mesmo prazo;
- o risco pelo tamanho da empresa representa o retorno adicional exigido pelo investidor por incorrer em um nível maior de risco por estar investindo em uma empresa menor que as consideradas para a formação do índice S&P 500, índice base para definição do retorno de mercado. O prêmio de 1,8% foi estabelecido pelo Ibbotson Associates para o caso do BEC e no caso ora em análise, optou-se por mantê-lo em analogia ao porte da CCR.
264. Adotadas essas premissas, foi calculado o custo do capital próprio, deflacionado pela estimativa de inflação de longo prazo dos Estados Unidos. Chegou-se aos valores indicados na Tabela 18, considerado como Beta o intervalo de 0,50 a 1,00. Ressalte-se que a literatura econômica brasileira considera como razoável para o setor de concessões rodoviárias o Beta de 0,70. Ratifica essa informação a análise do realizada para as ações da CCR pelo Unibanco, divulgada no relatório para investidores de dezembro de 2004, onde o Beta da empresa foi estimado em 0,70.
Tabela 18. Resultados obtidos a partir dos parâmetros estabelecidos para o BEC
Beta 0,50 0,60 0,65 0,70 0,80 0,90 1,00
CCP real 14,23% 14,93% 15,28% 15,91% 16,33% 17,03% 17,74%
TIR 11,55% 11,78% 11,90% 12,11% 12,25% 12,48% 12,72%
Fonte: Sefid
265. Ao empregar as mesmas variáveis adotadas pela ANTT para se chegar ao custo médio ponderado do capital, ou seja, uma estrutura de capital com 1/3 em capital próprio e 2/3 em capital de terceiros, supondo uma variação do Beta entre 0,50 e 1,00 e o custo de capital de terceiros como o custo da CCR (10,21%), foram obtidas as estimativas de TIR indicadas na Tabela 18.
266. Por derradeiro, e para fins de comparação, simulou-se o cálculo da TIR a partir das premissas adotadas pela ANTT, com as correções indicadas anteriormente pela unidade técnica e observado o intervalo de variação do Beta entre 0,50 e 1,00. Os resultados obtidos estão representados na Tabela 19.
Tabela 19. Resultados obtidos a partir dos parâmetros estabelecidos pela ANTT, com ajustes
Beta 0,50 0,60 0,65 0,70 0,80 0,90 1,00
CCP real 12,78% 14,13% 14,81% 16,02% 16,83% 18,18% 19,53%
TIR 11,07% 11,52% 11,74% 12,15% 12,42% 12,87% 13,32%
Fonte: Sefid
267. Os resultados demonstrados nas Tabelas 18 e 19 permitem constatar que, apesar das inconsistências verificadas no estudo desenvolvido pela ANTT, as correções identificadas pela unidade técnica aperfeiçoam o trabalho. As simulações realizadas a partir das informações disponíveis para o mercado norte-americano ajudam a ratificar essa conclusão, haja vista a similaridade entre as rentabilidades obtidas a partir do intervalo de Beta entre 0,50 e 0,70, tido como o que melhor reflete o setor de infra-estrutura, genericamente falando.
268. Por meio da Nota Técnica nº 005/SUINF/SUREF/2005 (fls. 253/258), recebida em 7/12/2005, a ANTT revê alguns parâmetros adotados no cálculo da TIR. Segundo informa:
'Foi considerado que o risco soberano de 8,25% já está embutido na taxa livre de risco adotada originalmente como sendo a remuneração nominal da taxa de juros do título Global BR-34, assim como passamos a utilizar como Beta do setor o valor de 0,74, que representa uma média de Betas de concessionárias Rodoviárias internacionais, apurado em um amostra de dois anos de observações obtida em levantamentos feitos no sistema de informações financeiras da Bloomberg, em anexo.
Entende-se que o Beta médio, observado nos papéis de Concessionárias Rodoviárias em diferentes mercados do mundo, constitui melhor estimativa do risco para investidores neste tipo de negócio do que o anteriormente calculado para os papéis da CCR no mercado brasileiro, dadas as características de tamanho e concentração da Bolsa de Valores no Brasil.
Além dessas alterações, foi descontada a inflação americana do cálculo do custo do capital próprio, conforme planilha eletrônica apresentada em anexo.' (grifo nosso)
269. As modificações efetuadas estão apresentadas na Tabela 20 e resultaram num custo médio ponderado de capital de 14,28%, a ser adotado como Taxa Interna de Retorno dos estudos de viabilidade em análise.
Tabela 20. Parâmetros revisados pela ANTT
rf = retorno do ativo livre de risco 8,25%
(rm - rf) = prêmio pelo risco do negócio 14,87%
Beta 0,7400
rB = Risco Brasil 0,00%
rR = Risco Regulatório 6,38%
taxa de inflação americana 2,62%
Fonte: Nota Técnica nº 005/SUINF/SUREF/2005
270. Sobre a revisão promovida pela ANTT, algumas considerações devem ser feitas.
271. O Beta adotado, de 0,74, constitui média de betas de concessionárias rodoviárias internacionais. Não consta dos autos a demonstração desse índice, em que pese o informado pela ANTT. A adoção dessa referência estrangeira, embora contrarie a adoção de parâmetros nacionais, guarda similaridade com o divulgado pelo Unibanco (parágrafo 264). Por essa razão, entende-se que esse parâmetro pode ser aceito.
272. Restou inconsistente a adoção do risco regulatório, calculado a partir de metodologia desenvolvida pela ANEEL, com os betas do setor elétrico e parâmetros do setor rodoviário (parágrafo 251).
273. Nesse sentido, é pertinente determinar à ANTT que corrija os procedimentos adotados para estabelecer a Taxa Interna de Retorno - TIR da 2ª Etapa do Programa de Concessão de Rodovias Federais, observadas as seguintes irregularidades e os conseqüentes reflexos no cálculo do custo do capital próprio:
- adoção da taxa de juros nominal praticada para o título considerado livre de risco, quando o correto seria considerar a taxa de desconto real (yield) praticada no lançamento do mesmo título;
- adoção de risco regulatório calculado com metodologia e dados do setor elétrico.
V - PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
274. Ante o exposto, propõe-se:
1) Determinar ao Ministério dos Transportes e à Agência Nacional de Transportes Terrestres que observem os ditames da Lei nº 9.491/1997, art. 18, e da Lei nº 10.233/2001, arts. 24 e 26, em que são estabelecidas as competências e as atribuições dos entes envolvidos no processo de desestatização dos trechos rodoviários tratados nestes autos, incluídos no Programa Nacional de Desestatização;
2) Autorizar a publicação dos editais de licitação relativos à 2ª Etapa do Programa de Concessões Rodoviárias, condicionando-se à correção das seguintes inconsistências nos estudos de viabilidade:
a) inclusão dos custos relativos ao passivo ambiental preexistente e que desconsideram as responsabilidades atribuíveis a cada parte do relação contratual;
b) superestimativa dos valores orçados a título de investimentos em obras e serviços, o que requer, para sua correção, seja aplicado desconto sobre os preços orçados com base nas composição de custos do SICRO para cada estado equivalente ao percentual médio de desconto obtido em contratos do DNIT, conforme tabela apresentada pela ANTT na revisão dos estudos de viabilidade;
c) ausência de fundamentos para determinação das Distâncias Médias de Transporte (DMT) adotadas nos orçamentos de investimentos;
d) incorreção dos cronogramas físico-financeiros decorrente das alterações realizadas pela ANTT no Programa de Exploração das Rodovias, em razão da não inclusão de novas obras e do não reposicionamento de obras antecipadas;
e) superestimativa dos preços dos veículos orçados para os investimentos operacionais;
f) superestimativa dos preços para os itens 'equipamentos de pesagem', 'CCO' e 'rede de fibra ótica', orçados para os investimentos operacionais;
g) falta de fundamentação técnica para a estimativa da vida útil dos itens 'conjunto de equipamentos gerais e de informática' e 'equipamentos de controle de operação e informática' constantes dos investimentos operacionais;
h) falta de especificação e composição de custos para o orçamento do item 'conjunto de equipamentos gerais e de informática';
i) incorreção nos procedimentos adotados para estabelecer a Taxa Interna de Retorno:
- adoção da taxa de juros nominal do título considerado livre de risco, quando o correto seria considerar a taxa de desconto real praticada no lançamento do mesmo título (yield);
- adoção de risco regulatório calculado a partir de metodologia inconsistente e de dados do setor elétrico.
3) Determinar à ANTT, com fulcro no que estabelece o inciso VI do art. 26 da Lei nº 10.233/2001, a inclusão no edital de licitação de cláusulas com as seguintes finalidades:
a) considerar, em cada revisão tarifária, a data de efetiva implementação dos custos e equipamentos operacionais previstos na proposta, aí incluídas as cabines de bloqueio, tidas como opcionais;
b) condicionar o início da cobrança de pedágio à aprovação do cadastro do passivo ambiental existente, a ser realizada pela ANTT;
c) identificar as responsabilidades das partes contratuais quanto à recuperação do passivo ambiental preexistente e à recuperação do passivo ambiental eventualmente causado durante a concessão e ao monitoramento dessas questões;
4) Determinar à ANTT, com fulcro no que estabelece o inciso IV do art. 24 da Lei nº 10.233/2001, que estabeleça parâmetros de estrutura operacional mínima obrigatória para as rodovias federais concedidas, a serem seguidos nos futuros procedimentos licitatórios."
16. O Secretário de Controle Externo, ao discorrer sobre a importância da fundamentação técnica dos estudos de viabilidade elaborados pelo poder concedente e sobre os benefícios advindos da atuação deste Tribunal nos processos de outorga de concessão, aduz, no parecer de fls. 325/327, as seguintes considerações:
"3. (...) É por meio dos estudos de viabilidade que o Poder Concedente pode definir de forma adequada os principais parâmetros da licitação de outorga. Entre esses parâmetros, assume relevo a definição do valor máximo do pedágio. A análise dos técnicos do TCU, em grande medida, esteve voltada para avaliar se os dados e as premissas adotados nesses estudos encontravam-se devidamente embasados, de modo a que o valor estabelecido no edital de licitação como teto para a tarifa de pedágio pudesse, a um só tempo, ser suficiente para que os investidores possam auferir uma justa remuneração e ser módico para os usuários da rodovia.
4. As análises empreendidas mostraram que os estudos iniciais encaminhados pelo Ministério dos Transportes apresentavam diversas inconsistências e falta de fundamentação em vários parâmetros adotados. Nesse diapasão, o plenário do TCU, por meio do Acórdão 981/2005, determinou ao Ministério dos Transportes que se abstivesse de publicar os editais para concessões de rodovias até ulterior deliberação do Tribunal.
5. Uma vez concluída a revisão dos estudos de viabilidade com base nas questões suscitadas pelo TCU, é importante destacar os seguintes benefícios propiciados pela atuação desta Corte:
- adoção de valores máximos de tarifas de pedágio compatíveis com a situação de cada rodovia concedida, o que favorece o princípio da modicidade tarifária (anteriormente, todas as rodovias tinham os mesmos valores da tarifa por quilômetro);
- redução dos valores máximos de tarifas de pedágio a partir da revisão dos projetos básicos e orçamentos utilizados, sendo que nas principais rodovias foram alcançadas reduções superiores a 30%, consoante mostrado no quadro abaixo:
VIDE TABELA NO DOCUMENTO ORIGINAL
- inclusão de novas obras a serem realizadas pelos concessionários, propiciando um maior benefício para os usuários da rodovia;
- adoção de critério objetivo para estabelecer a rentabilidade das concessões.
6. Verificou-se que o prazo necessário para reavaliar os estudos de viabilidade teve como contrapartida o alcance do objetivo de melhorar a qualidade desses estudos, o que se afigura relevante uma vez que as concessões outorgadas têm duração de vinte e cinco anos e impactam significativamente a economia do país.
7. Em que pese o esforço empreendido pelo Ministério dos Transportes e pela Agência Nacional de Transportes Terrestres, a análise empreendida apontou ainda a necessidade de serem efetuadas correções em alguns pontos dos estudos de viabilidade revisados. Para tanto, concordo com a proposta trazida na instrução no sentido de autorizar a publicação dos editais tão logo sejam sanadas as falhas verificadas.Essa proposta permite que o certame licitatório seja iniciado sem a necessidade de prévia manifestação do TCU. Assim, caso esta Corte de Contas verifique que as impropriedades levantadas não foram devidamente corrigidas, poderá fazer determinações para saná-las durante o transcurso do processo de licitação.
8. Por derradeiro, gostaria de registrar que, ciente da importância das concessões ora sob exame para a melhoria do sistema viário nacional, o Tribunal conferiu alta prioridade na análise desses processos de outorga. Assim, em que pese a manifestação conclusiva da ANTT sobre a viabilidade das concessões somente ter sido encaminhada ao TCU em 7/12/2005, foi realizado um significativo esforço para que fosse concluída a análise da documentação ainda em 2005, de modo a tornar possível para a Agência Nacional de Transportes Terrestres publicar o Edital de Licitação nos primeiros meses de 2006, a depender da correção das impropriedades verificadas, que, a nosso ver, não demandam prazos significativos.
9. Entendo oportuno aduzir na proposta de encaminhamento formulada pelos analistas novo item, no sentido de que seja dado conhecimento da decisão que vier a ser proferida: ao Conselho Nacional de Desestatização - CND; ao Ministério dos Transportes; à Agência Nacional de Transportes Terrestres; às Comissões de Viação e Transportes e de Fiscalização Financeira e Controle da Câmara dos Deputados; às Comissões de Serviços de Infra-estrutura e de Meio Ambiente, Defesa do Consumidor e Fiscalização e Controle do Senado Federal; ao Procurador da República no Estado do Paraná, Dr. Elton Venturi."
17. Tendo em vista a análise efetuada, de forma conjunta, pela Sefid, do presente processo e dos TCs 008.897/2005-0, 008.898/2005-7, 008.900/2005-7, 008.901/2005-4, 008.903/2005-9, 008.904/2005-6 e 008.905/2005-3, ante a similaridade dos assuntos neles tratados, determinei, com fundamento nos arts. 27 e 29, caput, da Resolução TCU nº 136/2000, o apensamento a estes autos dos demais processos, para exame e apreciação em conjunto.
18. É o Relatório.
Voto do Ministro Relator
Examina-se, nesta oportunidade, o resultado do primeiro estágio da fiscalização prévia e concomitante dos processos de outorga para concessão de trechos das rodovias federais integrantes da 2ª etapa do Programa de Concessão de Rodovias Federais, conforme disciplinado na Instrução Normativa TCU nº 46/2004, cujo objetivo é a análise das premissas básicas e da viabilidade técnica, econômica e ambiental dos trechos a serem outorgados, previamente à publicação dos respectivos editais de licitação.
2. Consoante disposto no inciso I do art. 4º da referida Instrução Normativa, os documentos relativos aos estudos de viabilidade, correspondentes ao primeiro estágio do processo de outorga de concessão, devem ser enviados a esta Corte com antecedência mínima de 45 dias à publicação do edital de licitação, sendo esse o prazo mínimo estipulado no normativo desta Casa para analisar os estudos desenvolvidos para fundamentação da tarifa máxima a ser adotada no certame.
3. Embora a publicação do edital pelo Poder Concedente independa da manifestação deste Tribunal sobre a regularidade dos estudos de viabilidade, o prazo previsto para as análises pertinentes foi fixado para viabilizar, caso necessário, a adoção de medidas corretivas consideradas indispensáveis.
4. Nesse sentido, este Tribunal, ao avaliar, em caráter preliminar, os referidos estudos de viabilidade, deliberou pela suspensão do processo de concessão, até que fossem esclarecidos todos os questionamentos encaminhados ao Ministério dos Transportes e à Agência Nacional de Transportes Terrestres, tendo determinado àquele Órgão, conforme Acórdão nº 981/2005-Plenário, que se abstivesse de publicar os editais de licitação para concessão dos trechos rodoviários tratados nestes autos, até ulterior manifestação deste Tribunal sobre os estudos de viabilidade desenvolvidos para fundamentar a tarifa máxima a ser exigida nos respectivos certames.
5. Após analisar os esclarecimentos apresentados em resposta aos diversos questionamentos formulados, a Sefid concluiu, consoante demonstrado no relatório precedente, pela necessidade da realização de ajustes nos estudos de viabilidade apresentados, relacionados à sua fundamentação técnica, a fim de garantir-lhes maior fidedignidade e, por conseguinte, viabilizar a abertura dos respectivos procedimentos licitatórios e, futuramente, evitar possíveis dificuldades, a serem enfrentadas pela ANTT, na condução dos contratos de concessão a serem celebrados.
6. Um dos principais pontos verificados pela Unidade Técnica, nos aludidos estudos de viabilidade, refere-se à elaboração dos orçamentos de investimentos em obras e serviços de forma genérica, para os vários lotes, calculados a partir da tabela do Sicro/SP, sem considerar as particularidades de cada segmento a ser licitado.
7. Além disso, constatou-se estarem superestimados os valores orçados, a título de investimentos, em decorrência da não-aplicação de desconto, para fins de estimativa dos investimentos a serem realizados em cada trecho rodoviário a ser licitado, sobre os preços cotados com base nas composições de custos do Sicro, para cada estado. Ressalto que, consoante informações apresentadas pela própria ANTT (fl. 231), o percentual médio de desconto obtido pelo DNIT, em contratos de obras públicas, a partir de orçamentos do Sicro, é de 32%.
8. Como observado pela Unidade Técnica, a realidade orçamentária das concessionárias distingue-se, na essência, daquela do Poder Público, o qual, por sua vez, já vem adotando a prática de julgar procedimentos licitatórios a partir do maior desconto fornecido, não se vislumbrando justificativa para a adoção, nos processos de outorga de concessão em tela, de redutor de preços em patamares inferiores.
9. Foi verificada, também, a inclusão, nos referidos orçamentos, sem qualquer justificativa, de valores, a título de custos eventuais, provisões, margens largas, entre outros, ou a serem assumidos pelos futuros concessionários, os quais conduzem ao aumento de custos, majorando, indevidamente, as tarifas de referência para a licitação.
10. Quanto aos custos operacionais apresentados, foi identificada a falta de critérios para definição de parâmetros operacionais, a ausência de justificativas de preços orçados e a falta de racionalização na alocação de equipamentos operacionais, resultando, em função do terceiro ponto, também em ampliação dos custos da concessão e, conseqüentemente, do valor máximo estabelecido para a tarifa de pedágio.
11. No tocante aos custos ambientais, destaco a constatação da precariedade das estimativas de custos apresentadas, tendo em vista a ausência de fundamentação adequada e a não-previsão, nos trechos rodoviários a serem explorados, da recuperação do passivo ambiental existente e do eventualmente causado durante a concessão, considerando-se as responsabilidades atribuíveis a cada parte da relação contratual. De acordo com o relatado, os estudos de viabilidade apresentados pelo Ministério dos Transportes transferiram aos futuros concessionários todo o encargo pela recuperação dos passivos ambientais preexistentes, sem uma avaliação prévia de cada trecho a ser licitado, fato esse que pode resultar, no futuro, em acréscimos indevidos nas tarifas de pedágio cobradas, além de litígios judiciais com a União.
12. Outra fragilidade identificada pela Sefid nos estudos de viabilidade refere-se à ausência de fundamentação técnica para o estabelecimento da Taxa Interna de Retorno, tida como remuneração do empreendimento.
13. Segundo apurado, a fixação dessa taxa observou critérios subjetivos, sem o devido embasamento, não tendo sido apresentado nenhum demonstrativo acerca do cálculo desse indicador de rentabilidade, cujo intervalo, nos estudos de viabilidade, foi fixado entre 17% e 18%.
14. A maioria das inconsistências identificadas no presente acompanhamento afetam, diretamente, a modicidade tarifária, representada, na fase atual, pela tarifa máxima a ser admitida nos certames licitatórios, cujo aumento causará impacto aos usuários das rodovias a serem concedidas.
15. Destaco que, conforme consignado no relatório precedente, deu entrada neste Tribunal, em novembro/2005, expediente noticiando a realização de várias alterações de caráter técnico-operacional nos estudos de viabilidade apresentados ao Tribunal, entre elas a correção da inconsistência descrita no parágrafo 6 deste Voto, mediante a utilização das bases de dados regionais do Sicro2, para composição dos custos unitários de investimentos, observada a localização de cada trecho a ser licitado.
16. Tais alterações, que decorreram de reuniões realizadas entre este Tribunal e diversas autoridades do Poder Executivo, já redundaram, consoante salientado pelo Titular da Sefid, numa redução média dos valores máximos de tarifas de pedágio, a partir da revisão dos projetos básicos e orçamentos utilizados, em torno de 20%, sendo que, nas principais rodovias, foram alcançadas reduções tarifárias superiores a 30%.
17. Entretanto, não obstante os esforços empreendidos pelo Ministério dos Transportes e pela ANTT, remanesce, ainda, a necessidade de correção de diversos pontos nos estudos de viabilidades revisados.
18. Dessa forma, acolho a proposição apresentada pela Sefid, cujas determinações sugeridas mostram-se pertinentes, especialmente considerando que a eventual publicação dos editais de licitação, nas circunstâncias atuais, tornará difícil a reversão das irregularidades porventura detectadas, sem que haja embaraços aos certames que vierem a ser lançados.
19. Por fim, parabenizo a diligente Sefid pelos trabalhos desenvolvidos, de forma minuciosa e com a brevidade requerida, que resultaram em significativas contribuições para a otimização dos investimentos realizados e para a redução do preço máximo estabelecido para as tarifas de pedágio, compatível com a situação de cada rodovia concedida, em atenção ao princípio da modicidade tarifária, previsto no § 1º do art. 6º da Lei nº 8.987/1995, decorrente, entre outros motivos, da revisão dos projetos básicos e orçamentos utilizados e da adoção de critérios objetivos para o estabelecimento da rentabilidade das concessões.
20. Ressalto que o saneamento das falhas apontadas nestes autos, fator condicionante para a publicação dos editais de licitação, será verificado por ocasião do 2º estágio do acompanhamento dos processos de outorga de concessão em tela, conforme disposições contidas nos arts. 3º, inciso II, e 4º, inciso II, da Instrução Normativa nº 46/2004, em razão das quais o Poder Concedente deverá remeter a esta Corte de Contas, entre outros documentos, cópia dos referidos editais, e correspondentes anexos, no prazo máximo de 10 (dez) dias após a sua publicação.
21. Nesse sentido, caso seja constatada a não-correção das inconsistências ora levantadas, caberá a adoção, por este Tribunal, durante o processo de licitação, das medidas corretivas cabíveis, visando ao saneamento das impropriedades identificadas.
Com essas considerações e acolhendo, como razões de decidir, as análises efetivadas pela Unidade Técnica, VOTO por que o Tribunal aprove o Acórdão que ora submeto à consideração deste Plenário.
T.C.U, Sala das Sessões, em 13 de dezembro de 2005.
AUGUSTO NARDES
Ministro-Relator
Acórdão
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de acompanhamento de outorga de concessão de trechos rodoviários.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, ante as razões expostas pelo Relator, com fundamento nos arts. 1º, inciso II, e 43, inciso I, da Lei nº 8.443/1992, em:
9.1. determinar ao Ministério dos Transportes e à Agência Nacional de Transportes Terrestres que observem os ditames da Lei nº 9.491/1997, art. 18, e da Lei nº 10.233/2001, arts. 24 e 26, em que são estabelecidas as competências e as atribuições dos entes envolvidos no processo de desestatização dos trechos rodoviários tratados nestes autos, incluídos no Programa Nacional de Desestatização;
9.2. autorizar a publicação dos editais de licitação relativos à 2ª Etapa do Programa de Concessões Rodoviárias, condicionando-se à correção das seguintes inconsistências nos estudos de viabilidade:
9.2.1. inclusão dos custos relativos ao passivo ambiental preexistente e que desconsideram as responsabilidades atribuíveis a cada parte da relação contratual;
9.2.2. superestimativa dos valores orçados a título de investimentos em obras e serviços, a qual requer, para sua correção, a aplicação de desconto sobre os preços orçados com base nas composição de custos do Sicro, para cada estado, equivalente ao percentual médio de desconto obtido em contratos do DNIT, conforme tabela apresentada pela ANTT na revisão dos estudos de viabilidade;
9.2.3. ausência de fundamentos para determinação das Distâncias Médias de Transporte adotadas nos orçamentos de investimentos;
9.2.4. incorreção dos cronogramas físico-financeiros, decorrente das alterações realizadas pela ANTT no Programa de Exploração das Rodovias, em razão da não-inclusão de novas obras e do não-reposicionamento de obras antecipadas;
9.2.5. superestimativa dos preços dos veículos orçados para os investimentos operacionais;
9.2.6. superestimativa dos preços para os itens "equipamentos de pesagem", "CCO" e "rede de fibra ótica", orçados para os investimentos operacionais;
9.2.7. falta de fundamentação técnica para a estimativa da vida útil dos itens "conjunto de equipamentos gerais e de informática" e "equipamentos de controle de operação e informática", constantes dos investimentos operacionais;
9.2.8. falta de especificação e composição de custos para o orçamento do item "conjunto de equipamentos gerais e de informática";
9.2.9. incorreção nos procedimentos adotados para o estabelecimento da Taxa Interna de Retorno quanto aos seguintes aspectos:
- adoção da taxa de juros nominal do título considerado livre de risco, quando o correto seria considerar a taxa de desconto real praticada no lançamento do mesmo título (yield);
- adoção de risco regulatório calculado a partir de metodologia inconsistente e de dados do setor elétrico;
9.3. determinar à Agência Nacional de Transportes Terrestres, com fulcro no inciso VI do art. 26 da Lei nº 10.233/2001, a inclusão, no edital de licitação, de cláusulas com as seguintes finalidades:
9.3.1. considerar, em cada revisão tarifária, a data de efetiva implementação dos custos e equipamentos operacionais previstos na proposta, aí incluídas as cabines de bloqueio, tidas como opcionais;
9.3.2. condicionar o início da cobrança de pedágio à aprovação do cadastro do passivo ambiental existente, a ser realizada por aquela Agência;
9.3.3. identificar as responsabilidades das partes contratuais quanto à recuperação do passivo ambiental preexistente e à do passivo ambiental eventualmente causado durante a concessão, bem como quanto ao monitoramento dessas questões;
9.4. determinar à Agência Nacional de Transportes Terrestres, com fulcro no inciso IV do art. 24 da Lei nº 10.233/2001, que estabeleça parâmetros de estrutura operacional mínima obrigatória para as rodovias federais concedidas, a serem seguidos nos futuros procedimentos licitatórios;
9.5. dar ciência deste Acórdão, acompanhado do Relatório e Voto que o fundamentam, ao Ministro de Estado dos Transportes, à Agência Nacional de Transportes Terrestres, ao Conselho Nacional de Desestatização; às Comissões de Viação e Transportes e de Fiscalização Financeira e Controle da Câmara dos Deputados; às Comissões de Serviços de Infra-estrutura e de Meio Ambiente, Defesa do Consumidor e Fiscalização e Controle do Senado Federal; e ao Procurador da República no Estado do Paraná, Sr. Elton Venturi;
9.6. restituir os autos à Secretaria de Fiscalização da Desestatização, para prosseguimento do acompanhamento da licitação de outorga de concessão dos trechos rodoviários em questão.
(Vide Acórdão 188-A/2006 Plenário - Ata 02. Não conhecer do pedido de reexame.)
(Vide Acórdão 2047/2006 - PLENÁRIO - Ata 45. Conhecimento parcial do pedido de reexame.)
Quorum
12.1. Ministros presentes: Adylson Motta (Presidente), Valmir Campelo, Walton Alencar Rodrigues, Guilherme Palmeira, Ubiratan Aguiar, Benjamin Zymler e Augusto Nardes (Relator).
12.2. Auditores convocados: Lincoln Magalhães da Rocha e Marcos Bemquerer Costa.
Publicação
Ata 49/2005 - Plenário
Sessão 13/12/2005
Aprovação 16/12/2005
Dou 03/01/2006 - Página 0
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Identificação
Acórdão 2299/2005 - Plenário
Número Interno do Documento
AC-2299-49/05-P
Grupo/Classe/Colegiado
Grupo I / Classe VII / Plenário
Processo
008.896/2005-2
Natureza
Acompanhamento de outorga de concessão de trechos rodoviários.
Entidade
Órgão/Entidade: Ministério dos Transportes e Agência Nacional de Transportes Terrestres - ANTT.
Interessados
Interessado: Tribunal de Contas da União.
Interessado: Congresso Nacional.
Sumário
Acompanhamento do processo de concessão de trechos das rodovias federais BR-153/SP (Divisa MG/SP - Divisa SP/PR, com 321,7 km de extensão); BR-116/PR/SC (Curitiba - Divisa SC/RS, com 406,5 km); BR-393/RJ (Divisa MG/RJ - Entroncamento BR-116/Via Dutra, com 200,5 km); BR-101/RJ (Divisa RJ/ES - Ponte Presidente Costa e Silva, com 320,8 km); BR-381/MG/SP (Belo Horizonte - São Paulo, com 561,5 km); BR-116/SP/PR (São Paulo - Curitiba, com 401,7 km); BR-116/PR, BR-376/PR e BR-101/SC (Curitiba - Florianópolis, com 367,6 km); e BR-101/ES (Divisa BA/ES - Divisa ES/RJ, com 458,4 km), referente à 2ª etapa do Programa de Concessão de Rodovias Federais. Análise da documentação alusiva ao 1º estágio a que se refere a Instrução Normativa TCU nº 46/2004. Identificação de inconsistências nos estudos de viabilidade. Autorização para publicação dos editais de licitação, condicionada à correção das inconstências detectadas nos referidos estudos. Determinações. Ciência a diversos órgãos/entidades. Restituição dos autos à Sefid.
Assunto
Acompanhamento.
Ministro Relator
AUGUSTO NARDES
Unidade Técnica
SEFID - Sec. de Fiscalização de Desestatização
Dados Materiais
(c/ 18 anexos e 7 apensos: TC 008.897/2005-0, c/ 18 anexos; TC
008.898/2005-7; c/ 18 anexos; TC 008.900/2005-7, c/ 18 anexos; TC
008.901/2005-4, c/ 18 anexos; TC 008.903/2005-9, c/ 18 anexos; TC
008.904/2005-6, c/ 18 anexos; e TC 008.905/2005-3, c/ 17 anexos).
Relatório do Ministro Relator
Trata-se do acompanhamento dos processos de outorga para concessão de trechos de rodovias federais integrantes da 2a etapa do Programa de Concessão de Rodovias Federais.
2. Em cumprimento ao disposto no art. 3º da Instrução Normativa TCU nº 46/2004, o Ministério dos Transportes encaminhou a este Tribunal, em 31/5/2005, os documentos referentes ao primeiro estágio do acompanhamento dos processos para outorga de concessão dos trechos de rodovias federais abaixo especificados, que foram autuados em processos distintos, conforme discriminado a seguir:
Processo Trecho Rodovia Segmento Extensão
008.896/2005-2 1 BR-153/SP Divisa MG/SP - Divisa SP/PR 321,60 km
008.897/2005-0 2 BR-116/PR/SC Curitiba - Divisa SC/RS 412,70 km
008.898/2005-7 3 BR-393/RJ Divisa MG/RJ - Entro. BR116 (Via Dutra) 200,35 km
008.900/2005-7 4 BR-101/RJ Divisa RJ/ES - Ponte Presidente Costa e Silva 320,10 km
008.901/2005-4 5 BR-381/MG/SP Belo Horizonte - São Paulo 562,20 km
008.903/2005-9 6 BR-116/SP/PR São Paulo - Curitiba 401,60 km
008.904/2005-6 7 BR-116/PR; BR-376/PR e BR-101/SC, Curitiba - Florianópolis 382,33 km
008.905/2005-3 8 BR-101/ES Divisa BA/ES - Divisa ES/RJ 458,40 km
Total 3.059,18 km
Fonte: Sefid
3. Em avaliação preliminar, efetuada de forma conjunta, ante a similaridade dos processos de outorga em tela, a Secretaria de Fiscalização de Desestatização - Sefid analisou os documentos encaminhados pelo Ministério dos Transportes, buscando identificar a consistência das premissas adotadas, a exatidão dos cálculos e a estrutura e correção técnica das planilhas eletrônicas desenvolvidas.
4. Referida avaliação suscitou a efetivação de diligências junto ao Ministério dos Tranpostes, para fins de saneamento dos autos, por meio das quais foram solicitados esclarecimentos relacionados à consistência dos estudos de viabilidade apresentados ao Tribunal, com destaque para os seguintes pontos:
a) procedimentos adotados para contagem de tráfego nos trechos rodoviários envolvidos, tendo em vista a reduzida amostra utilizada nos estudos;
b) projeções para evolução do tráfego durante a concessão, visto que foram adotados pressupostos de crescimento marginal decrescente;
c) procedimentos adotados nas estimativas de fuga e impedância, haja vista que os cálculos realizados não foram disponibilizados em meio magnético;
d) justificativa para adoção de tarifas quilométricas padrão em todos os lotes a serem concedidos, bem como a metodologia adotada para o estabelecimento desses valores;
e) fundamento técnico para a adoção de Taxa Interna de Retorno - TIR entre 17% e 18% para todos os lotes a serem concedidos;
f) justificativas ante a caracterização dessa faixa de rentabilidade como aceitável pelo poder concedente, visto que se situa nos mesmos patamares da 1ª etapa de concessões rodoviárias, efetivadas no período de instabilidade econômica (1993 a 1995); e
g) adoção dos custos do Sicro/SP para todos os lotes a serem concedidos.
5. Paralelamente à análise dos esclarecimentos apresentados pelo Ministério dos Transportes, a Sefid examinou o programa de investimentos dos referidos trechos, efetuando, preliminarmente, um comparativo entre o programa atual e o elaborado no ano 2000 pelo Departamento Nacional de Estradas e Rodagem (extinto DNER), examinado pelo Tribunal no âmbito dos TC nºs 016.243/2000-0, 016.244/2000-7, 016.245/2000-4, 016.246/2000-1, 016.248/2000-6, 016.249/2000-3 e 016.250/2000-4.
6. Ressalto que o programa elaborado em 2000, objeto dos mencionados processos, referiu-se aos sete primeiros trechos de rodovias relacionados na tabela supra. Naquela oportunidade, os editais haviam sido lançados sem que fossem observadas as etapas e prazos de acompanhamento previstos na Instrução Normativa TCU nº 27/98, razão pela qual este Tribunal determinou, mediante a Decisão nº 1.048/2000-Plenário, a suspensão cautelar dos procedimentos licitatórios e o encaminhamento de esclarecimentos.
7. Ainda com referência aos estudos realizados em 2000, esta Corte determinou, mediante as Decisões Plenárias nºs 586/2001 e 587/2001, a realização de correções no procedimento licitatório, notadamente em quesitos restritivos à competição, nos relativos à aferição da qualidade da rodovia, controle e registro de passivos ambientais, ao equilíbrio econômico-financeiro da concessão, e em relação às estimativas de tráfego, entre outros. Mais adiante, ao examinar novamente a matéria, este Tribunal determinou ao Ministério dos Transportes e à ANTT, por meio do Acórdão nº 1.366/2003-Plenário, que, caso fosse dada continuidade aos referidos processos licitatórios, promovessem a atualização dos estudos de viabilidade, posto que estavam, àquela altura, em situação de obsolescência.
8. Como resultado da comparação efetivada, a Sefid promoveu nova diligência ao Ministério dos Transportes para que se manifestasse a respeito e encaminhasse documentos complementares para o esclarecimento das questões suscitadas às fls. 64/66.
9. Outra questão levantada pela Sefid durante a avaliação preliminar referiu-se aos custos operacionais dos empreendimentos, tendo sido apuradas divergências significativas em relação aos preços orçados em 2000, considerando-se os correspondentes índices de variação de preços. Foi observada, também, a ocorrência de alterações de quantitativos sem justificativa técnica e de cotações sem referências de origem e de especificação técnica.
10. Na ocasião, indicou a Sefid que estava em fase de elaboração nova diligência, a ser dirigida ao Ministério dos Transportes, solicitando esclarecimentos quanto à questão acima, bem como à ANTT, para que se manifestasse acerca dos aspectos relativos ao programa de investimentos e de custos operacionais, incluindo as características das concessões rodoviárias em operação.
11. Não obstante as respostas aos questionamentos levantados no exame preliminar ainda estivessem em fase de análise, a Sefid propôs, preliminarmente, a suspensão dos processos de outorga de concessão, até que os esclarecimentos necessários fossem prestados e que o Tribunal se manifestasse sobre os referidos estudos (fls. 67/72), tendo em vista o receio da publicação dos editais de licitação sem que restassem totalmente esclarecidos todos os questionamentos, uma vez que estava se esgotando o prazo previsto na Instrução Normativa nº 46/2004 para o Tribunal analisar os estudos de viabilidade apresentados, e a possibilidade dos exames a serem efetuados ensejarem uma futura revisão de parâmetros fundamentais dos certames, o que seria inconveniente tanto para o poder concedente como para os licitantes.
12. Acatando a proposta apresentada pela Sefid, este Tribunal determinou ao Ministério dos Transportes, com fulcro no art. 27, inciso XXII, da Lei nº 10.683/2003, e à ANTT, com fulcro no art. 26, inciso VI e § 2º, da Lei n° 10.233/2001, por meio do Acórdão nº 981/2005-Plenário, que se abstivessem de publicar os editais para concessão dos trechos rodoviários em questão, até ulterior manifestação deste Tribunal sobre os estudos de viabilidade desenvolvidos para fundamentar a tarifa máxima a ser exigida nos respectivos certames.
13. Na mesma assentada, foi determinado à Sefid que desse continuidade aos exames e procedimentos necessários ao ulterior pronunciamento deste Tribunal, com a maior brevidade possível, dentro dos parâmetros de razoabilidade, dada a complexidade da matéria.
14. Retomando o acompanhamento, a Sefid promoveu as diligências pendentes, visando obter todos os esclarecimentos necessários ao saneamento dos autos.
15. Transcrevo, a seguir, com os ajustes de forma que julgo necessários, excerto da percuciente análise empreendida pelos analistas Noêmia Naomi Matayoshi, Marcelo Rocha do Amaral e Denise Torres de Mesquita da Silveira e Silva sobre os esclarecimentos apresentados pelo Ministério dos Transportes e pela ANTT (fls. 274/324), em resposta aos diversos questionamentos que lhe foram formulados, consubstanciada em uma única instrução para todos os processos relacionados na tabela acima, cuja proposta de encaminhamento contou com a anuência do Titular da Unidade Técnica:
"I - INTRODUÇÃO
(...)
1 - HISTÓRICO
7. Os trechos de rodovias federais constantes da 2a etapa do Programa de Concessão de Rodovias Federais foram incluídos no Programa Nacional de Desestatização - PND por meio do Decreto nº 2.444/1997, com o acréscimo do trecho 8 trazido pelo Decreto nº 5.432/2005 (fls. 251/252).
8. O Ministério dos Transportes realizou, em 9/12/2004, audiência pública prévia à abertura do processo licitatório para a concessão de exploração de rodovias federais. Naquela ocasião, o Ministério tornou público as principais premissas a serem adotadas no futuro modelo de concessão de rodovias. Os procedimentos relativos à audiência pública realizada pelo Ministério dos Transportes foram examinados pelo Tribunal no TC 002.826/2005-0, em sede de representação, tendo sido considerado legal, sem prejuízo de recomendações no sentido de que mais publicidade fosse dada aos atos praticados (Acórdão nº 1.100/2005-1ª Câmara).
9. Em 17/5/2005, o Conselho Nacional de Desestatização - CND aprovou a nova modelagem dos processos de concessão dos oito trechos constantes da 2a etapa do Programa de Concessão de Rodovias Federais. A ata dessa reunião consta das fls. 3/10 e, deve-se registrar, não se encontra subscrita pelo Presidente do Conselho.
10. A Resolução CND nº 6/2005 (fl. 17) estabeleceu, por meio do art. 3º, que as licitações seriam realizadas na modalidade de leilão simultâneo, em duas fases, na Bolsa de Valores de São Paulo - BOVESPA, com fixação, nos editais, da Tarifa Básica Máxima admitida para cada trecho. Esse instrumento aprovou, ainda, as tarifas básicas máximas apresentadas na Tabela 2.
Tabela 2. Valores da tarifas básica máximas a serem apresentadas pelos licitantes
Trecho Rodovia Segmento Praças de pedágio Tarifa máxima
1 BR-153/SP Divisa MG/SP - Divisa SP/PR 4 5,10
2 BR-116/PR/SC Curitiba - Divisa SC/RS 5 5,20
3 BR-393/RJ Divisa MG/RJ - Entro. BR116 (Via Dutra) 3 4,20
4 BR-101/RJ Divisa RJ/ES - Ponte Presidente Costa e Silva 5 (*) 4,60
5 BR-381/MG/SP Belo Horizonte - São Paulo 8 4,90
6 BR-116/SP/PR São Paulo - Curitiba 6 4,60
7 BR-116/PR; BR 376/PR e BR 101/SC, Curitiba - Florianópolis 5 4,60
8 BR-101/ES Divisa BA/ES - Divisa ES/RJ 6 4,80
* 1 praça com cobrança unidirecional
Fonte: Resolução CND nº 6, de 7/6/2005
11. Assim, tendo em vista o modelo de concessão a ser adotado, depreende-se que o estudo de viabilidade assume maior relevância visto que fundamenta as tarifas básicas de pedágio máximas a serem estabelecidas no edital de licitação.
12. Por essa razão, a unidade técnica, ao proceder ao exame dos documentos encaminhados, buscou verificar a consistência das premissas adotadas, a exatidão dos cálculos, a estrutura e a correção das planilhas eletrônicas desenvolvidas, visando assegurar que a modicidade tarifária fosse alcançada.
13. Nesse intuito, e a fim de sanear os presentes autos e dar prosseguimento à análise dos estudos de viabilidade, foram realizadas as diligências discriminadas na Tabela 3.
Tabela 3. Diligências promovidas
VIDE TABELA NO DOCUMENTO ORIGINAL
Fonte: Sefid
14. Foram solicitados esclarecimentos, documentos e bem assim planilhas eletrônicas, relativamente a: procedimentos adotados para a contagem de tráfego; justificativa para a adoção de tarifas quilométricas padrão em todos os lotes a serem concedidos e para a metodologia adotada para o estabelecimento desses valores; fundamento técnico para a adoção de Taxa Interna de Retorno - TIR entre 17% e 18% para todos os lotes a serem concedidos; programas de investimentos; custos operacionais e estudos concernentes ao cadastro de passivos ambientais, entre outras informações.
15. O exame dos documentos e dos esclarecimentos encaminhados pelo Ministério dos Transportes e pela ANTT, em resposta às diligências promovidas pela Sefid, encontram-se na parte II desta instrução.
16. Cabe mencionar que a unidade técnica analisou a documentação enviada, confrontando as novas informações com as anteriormente encaminhadas ao Tribunal nos estudos e levantamentos desenvolvidos em 2000, pelo Departamento Nacional de Estradas e Rodagem (extinto DNER), e que foram examinados pelo Tribunal no âmbito dos TCs nºs 016.243/2000-0, 016.244/2000-7, 016.245/2000-4, 016.246/2000-1, 016.248/2000-6, 016.249/2000-3 e 016.250/2000-4.
17. Ressalte-se que o programa elaborado em 2000, objeto dos mencionados processos, referiu-se aos sete primeiros trechos de rodovias relacionados na Tabela 1. Naquela oportunidade, os editais haviam sido lançados sem que fossem observadas as etapas e os prazos de acompanhamento previstos na Instrução Normativa TCU nº 27/98, à época aplicável às concessões de rodovias, razão pela qual o Tribunal determinou a suspensão cautelar dos procedimentos licitatórios e o encaminhamento de esclarecimentos, conforme Decisão Plenária nº 1.048/2000.
18. Ainda com referência àqueles estudos realizados em 2000, cabe registrar que, mediante as Decisões Plenárias nº 586/2001 e 587/2001, esta Corte determinou a realização de correções no procedimento licitatório, notadamente em quesitos restritivos à competição, nos relativos à aferição da qualidade da rodovia, ao controle e registro de passivos ambientais, ao equilíbrio econômico-financeiro da concessão, às estimativas de tráfego, entre outros. Mais adiante, ao examinar novamente a matéria, este Tribunal deliberou em determinar ao Ministério dos Transportes e à ANTT que, caso fosse dada continuidade aos referidos processos licitatórios, promovessem a atualização dos estudos de viabilidade (Acórdão nº 1.366/2003-Plenário).
19. Destarte, a análise dos estudos ora apresentados observou as considerações feitas pelo TCU em 2001, consciente de que as novas informações deveriam estar atualizadas como determinado em 2003.
20. Releva notar que todas as iniciativas relativas à condução do presente processo de concessão de rodovias federais partiu do Ministério dos Transportes, começando com a realização da audiência pública e culminando com o encaminhamento dos estudos de viabilidade técnica e econômica em 31/5/2005. Posteriormente, a ANTT foi chamada em diligência (parágrafos 128 a166) dentro dos autos e, por determinação da Casa Civil da Presidência da República e do Ministério dos Transportes (parágrafos 167 a 181), passou a participar ativamente dos ajustes que se fizeram necessários nos estudos previamente encaminhados (parágrafos 182 a 269).
2 - COMPETÊNCIAS PARA A CONDUÇÃO DO PROCESSO DE OUTORGA DE CONCESSÕES DE RODOVIAS FEDERAIS
21. Como mencionado anteriormente, os estudos de viabilidade foram apresentados pelo Ministério dos Transportes em 31/5/2005 (fl. 1). Em 20/6/2005, deu entrada nesta Casa o Parecer CGAS/CONJUR/MT nº 139/2005 (fls. 27/33), proferido em razão de consulta formulada pelo Diretor do Departamento de Outorgas, daquele Ministério, acerca da legalidade e conveniência de que os procedimentos licitatórios para concessão dos trechos rodoviários ora tratados fossem conduzidos, conjuntamente, pelo Ministério dos Transportes e pela ANTT.
22. O Despacho CONJUR/MT nº 322/2005 (fl. 33), de 31/3/2005, estabelece:
'Considerando o disposto no art. 175, da Constituição Federal, no art. 2º, inciso I, da Lei nº 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, no art. 27 da Lei nº 10.683, de 28 de maio de 2003, nos arts. 20. inc. I e II e 24. inc. V. da Lei nº 10.233, de 5 de junho de 2001, no Decreto nº 4.721, de 5 de junho de 2003, e considerando, por fim, as competências desta Consultoria Jurídica, consubstanciada no art. 7º do Decreto nº 4.721, de 5 de junho de 2003, acolho, por seus próprios fundamentos, o bem laçado PARECER CGAS/CONJUR/MT nº 139/2005, da lavra do Procurador Federal Edson de Jesus dos Santos, e opinamos pelo encaminhamento dos presentes autos ao Secretário Executivo deste Ministério, com o entendimento de que é possível, visando contornar aspectos ligados à competência para a publicação dos editais e celebração dos futuros contratos de concessão rodoviária, fazer com que os respectivos atos (Nomeação da Comissão Especial de Licitação, Editais e Minutas de Contratos) sejam editados em conjunto pelo Ministério dos Transportes e ANTT.' (destaques nossos)
23. Os arrazoados trazidos para fundamentar o citado despacho merecem comentários porquanto não estão adequadamente fundamentados.
24. A linha de raciocínio adotada pela Consultoria Jurídica é no sentido de que a União, por intermédio do Ministério dos Transportes, é que deveria atuar como poder concedente e que a faculdade de celebração de contratos de outorgas atribuída à ANTT, por meio da Lei nº 10.233/2001, constituir-se-ia em uma liberalidade do legislador.
25. Para fundamentar seu entendimento, a Consultoria Jurídica recorda que o art. 175 da Constituição Federal estabeleceu que 'incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços público', e que, em decorrência dessa reserva legal, o inciso I do art. 2º da Lei nº 8.987/1995 estabelece como Poder Concedente a União, o Estado, o Distrito Federal ou o Município, em cuja competência se encontre o serviço. Conclui, assim, que desse mandamento resulta o entendimento de que as autarquias não podem ser poder concedente.
26. Aqui cabe a ressalva de que, embora as Autarquias não estejam listadas no rol de entidades consideradas como poder concedente, segundo o inciso I do art. 2º da Lei nº 8.987/1995, tal dispositivo não impede que outros órgãos, tais como ministérios ou autarquias, atuem como poder concedente, em nome da União.
27. Por oportuno, cabe mencionar que no edital de licitação lançado em 2000, com o mesmo objeto, as minutas de contratos estabeleciam que o extinto Departamento Nacional de Estradas e Rodagens - DNER, autarquia federal, era competente para atuar como poder concedente, em nome da União.
28. Dessa forma, entende-se que não procede a linha de raciocínio utilizada pela Conjur/MT no sentido de concluir que a ANTT não pode atuar como poder concedente.
29. O referido parecer prossegue reportando-se à Lei nº 10.683/2003, que dispõe sobre a organização da Presidência da República e dos Ministérios, em especial ao inciso XXII do art. 27, que trata das áreas de competência do Ministério dos Transportes:
'Art. 27. Os assuntos que constituem áreas de competência de cada Ministério são os seguintes:
(...)
XXII - Ministério dos Transportes:
a) política nacional de transportes ferroviário, rodoviário e aquaviário;
b) marinha mercante, portos e vias navegáveis;
c) participação na coordenação dos transportes aeroviários;
(...)
§ 8º As competências atribuídas ao Ministério dos Transportes nas alíneas a e b do inciso XXII compreendem:
I - a formulação, coordenação e supervisão das políticas nacionais;
II - a participação no planejamento estratégico, o estabelecimento de diretrizes para sua implementação e a definição das prioridades dos programas de investimentos;
III - a aprovação dos planos de outorgas;'(destaques nossos)
30. A seguir, a Conjur/MT invoca o Decreto nº 4.721/2003, que aprova a Estrutura Regimental e o Quadro Demonstrativo dos Cargos em Comissão e das Funções Gratificadas do Ministério dos Transportes, e dá outras providências. O art. 10 do citado Decreto estabelece as competências do Departamento de Outorgas, como transcrito:
'Art. 10. Ao Departamento de Outorgas compete:
I - analisar e submeter à aprovação os planos de outorgas e de delegação dos segmentos da infra-estrutura viária encaminhados ao Ministério;
II - promover estudos técnicos e econômicos relativos à definição de políticas de tarifas, preços e fretes, para o setor de transportes;
III - planejar, coordenar e elaborar os editais de licitação de concessão, autorização e permissão para exploração de infra-estrutura e prestação de serviços de transportes; e
IV - coordenar e avaliar as atividades inerentes à outorga de exploração e de prestação de serviços de transportes.' (destaques nossos)
31. Em vista dos dispositivos legais mencionados e do art. 10 do Decreto nº 4.721/2003, infere (fl. 31):
'De toda evidência, portanto, que no caso de outorga de concessões rodoviárias, nos termos dos dispositivos supramencionados, a União, por intermédio do Ministério dos Transportes, é o titular do direito de explorar, diretamente ou mediante concessão, sempre através de licitação, os referidos serviços públicos. Ao Ministério compete, assim, outorgar ou não a terceiros o direito de explorar e prestar esses serviços ou de exercer atividade econômica mediante concessão ou permissão.
30. A Lei nº 10.233/2001 não confere à ANTT atribuições de Poder Concedente nem tampouco impede a União de promover os processos licitatórios, incluindo a nomeação de Comissão Especial de Licitação, elaboração de editais e minutas de contratos, para concessão de novos trechos rodoviários à iniciativa privada.
Conforme estabelece o art. 20 do precitado diploma, são objetivos da ANTT implementar as políticas formuladas pelo Ministério dos Transportes, bem como regular ou supervisionar as atividades de prestação de serviços e de exploração da infra-estrutura.' (grifo nosso)
32. A Lei nº 10.233/2001, que cria a ANTT e dá outras providências, estabelece, nos arts. 24 e 26, suas atribuições genéricas e específicas para o transporte rodoviário, respectivamente. Transcreve-se, a seguir, os dispositivos pertinentes ao assunto:
'Art. 24. Cabe à ANTT, em sua esfera de atuação, como atribuições gerais:
(...)
II - promover estudos aplicados às definições de tarifas, preços e fretes, em confronto com os custos e os benefícios econômicos transferidos aos usuários pelos investimentos realizados;
III - propor ao Ministério dos Transportes os planos de outorgas, instruídos por estudos específicos de viabilidade técnica e econômica, para exploração da infra-estrutura e a prestação de serviços de transporte terrestre;
(...)
V - editar atos de outorga e de extinção de direito de exploração de infra-estrutura e de prestação de serviços de transporte terrestre, celebrando e gerindo os respectivos contratos e demais instrumentos administrativos;
(...)
Art. 26. Cabe à ANTT, como atribuições específicas pertinentes ao Transporte Rodoviário:
(...)
VI - publicar os editais, julgar as licitações e celebrar os contratos de concessão de rodovias federais a serem exploradas e administradas por terceiros;
(...)'
33. Portanto, diante do extenso rol de atribuições conferidas pela Lei nº 10.233/2001 à ANTT, envolvendo a elaboração do plano de outorgas, do disciplinamento das licitações, da elaboração dos editais de licitação, publicação dos editais, julgamento da licitação, edição dos atos de outorga e assinatura dos contratos de concessão, não restam dúvidas quanto à competência legal da ANTT para, em nome da União, atuar como poder concedente. Nesse contexto, a ela cabe elaborar os estudos de viabilidade e conduzir os processos licitatórios em andamento e futuros.
34. Donde se concluir que a Lei nº 10.233/2001 não contém liberalidades para com a ANTT, como afirmado pela Conjur/MT. Ademais, não é válido o argumento trazido pela Conjur/MT de que competências atribuídas ao Departamento de Outorgas, por meio do Decreto nº 4.721/2003, revogam as estabelecidas para a ANTT pela Lei nº 10.233/2001.
35. A atuação do Ministério dos Transportes, entretanto, não perde relevância haja vista a atribuição precípua de aprovar os planos de outorgas elaborados pela ANTT e, no caso dos processos de desestatização que se analisa, atuar como Gestor, como determinado pelo art. 3º do Decreto nº 2.444/1997 (fls. 251/252).
36. A esse respeito, deve-se esclarecer que os trechos rodoviários ora em análise foram incluídos no Programa Nacional de Desestatização, regido pela Lei nº 9.491/1997. O art. 6º da citada norma fixa as competências do Conselho Nacional de Desestatização - CND e esclarece:
'§ 1º Na desestatização dos serviços públicos, o Conselho Nacional de Desestatização deverá recomendar, para aprovação do Presidente da República, o órgão da Administração direta ou indireta que deverá ser o responsável pela execução e acompanhamento do correspondente processo de desestatização, ficando esse órgão, no que couber, com as atribuições previstas no art. 18 desta Lei.' (grifo nosso)
37. O referido artigo, por sua vez, estatui:
'Art. 18. Compete ao Gestor do Fundo:
I - fornecer apoio administrativo e operacional, necessário ao funcionamento do Conselho Nacional de Desestatização, aí se incluindo os serviços de secretaria;
II - divulgar os processos de desestatização, bem como prestar todas as informações que vierem a ser solicitadas pelos poderes competentes;
III - constituir grupos de trabalho, integrados por funcionários do BNDES e suas subsidiárias e por servidores da Administração direta ou indireta requisitados nos termos da alínea 'd' do § 4° do art. 6º, desta Lei, para o fim de prover apoio técnico à implementação das desestatizações;
IV - promover a contratação de consultoria, auditoria e outros serviços especializados necessários à execução das desestatizações;
V - submeter ao Presidente do Conselho Nacional de Desestatização as matérias de que trata o inciso II do art. 6º, desta Lei;
VI - promover a articulação com o sistema de distribuição de valores mobiliários e as Bolsas de Valores;
VII - selecionar e cadastrar empresas de reconhecida reputação e tradicional atuação na negociação de capital, transferência de controle acionário, venda e arrendamento de ativos;
VIII - preparar a documentação dos processos de desestatização, para apreciação do Tribunal de Contas da União;
IX - submeter ao Presidente do Conselho outras matérias de interesse do Programa Nacional de Desestatização.'
38. Depreende-se, assim, que o Ministério dos Transportes, na qualidade de gestor dos processos de desestatização em pauta, deve atuar nos limites estabelecidos pelo art. 18 da Lei nº 9.491/1997, aí compreendido o encaminhamento dos documentos necessários à apreciação do TCU. Dessa forma, não se vislumbra qualquer contraposição entre as competências legais estabelecidas para a ANTT e para o Ministério dos Transportes para os procedimentos objeto dos presentes autos.
39. Por fim, pode-se concluir que, à luz do disposto nos arts. 24 e 26 da Lei nº 10.233/2001, a ANTT é legalmente competente para desenvolver os estudos de viabilidade, conduzir os procedimentos licitatórios para outorga de concessões de rodovias federais e firmar, em nome da União, os correspondentes contratos de concessão.
3 - CUMPRIMENTO DA IN TCU Nº 46/2004
40. A fiscalização prévia e concomitante dos processos de outorga para concessão de rodovias federais está disciplinada na IN TCU nº 46/2004 e será realizada em cinco estágios, mediante a análise dos documentos pertinentes.
41. O primeiro estágio tem por objetivo examinar as premissas básicas e a viabilidade técnica e econômica do empreendimento, previamente à publicação do edital de licitação. O prazo para o encaminhamento dos documentos correspondentes é de 45 dias, no mínimo, antes da publicação do edital de licitação, nos termos do inciso I do art. 4º da referida IN.
42. Os documentos referentes ao primeiro estágio foram encaminhados por meio do Ofício MT n. 032/2005 (fl. 1), de 31/5/2005, e compõem os Anexos 1 a 11. Analisa-se, na sequência, os documentos encaminhados ao TCU, como determinado no inciso I do art. 3º da IN TCU nº 46/2004.
A) ATO JUSTIFICATIVO QUANTO À CONVENIÊNCIA DA OUTORGA DA CONCESSÃO, EM QUE ESTEJA CARACTERIZADO O OBJETO, A ÁREA E O PRAZO, BEM COMO INFORMAÇÃO QUANTO AO CARÁTER DE EXCLUSIVIDADE DA CONCESSÃO, COMO ESTABELECE O ART. 5º C/C O ART. 16 DA LEI Nº 8.987, DE 1995;
43. Conforme o art. 5º da Lei nº 8.987/1995, o poder concedente publicará, previamente ao edital de licitação, ato justificativo quanto à conveniência da outorga da concessão, em que esteja caracterizado o objeto, a área e o prazo.
44. No caso específico, em que os trechos a serem licitados foram incluídos no PND, tem-se que os documentos correspondentes cumprem essas exigências, como a seguir listados: Decreto nº 2.444/1997 (fls. 251/252) e Resolução CND nº 6/2005 (fl. 20).
B) COMPROVANTE DE QUE O OBJETO LICITADO FOI INCLUÍDO NO PLANO DE OUTORGAS PREVISTO NO INCISO III DO ART. 24 DA LEI Nº 10.233, DE 2001;
45. A Lei nº 10.233, de 5/6/2001, em seu art. 24, inciso III, estabelece que à ANTT compete 'propor ao Ministério dos Transportes os planos de outorgas, instruídos por estudos específicos de viabilidade técnica e econômica, para exploração da infra-estrutura e a prestação de serviços de transporte terrestre' (grifo nosso).
46. Nesse sentido, foi encaminhado ao TCU o Plano de Outorgas elaborado pela ANTT em junho de 2004 (Anexo 11 dos autos) e a versão atualizada em maio de 2005 para contemplar o Trecho 8 - Rodovia BR-101/ES (Anexo 12).
C) ESTUDOS DE VIABILIDADE TÉCNICA E ECONÔMICA DO EMPREENDIMENTO, CONTENDO, ENTRE OUTRAS INFORMAÇÕES QUE O GESTOR DO PROCESSO JULGUE NECESSÁRIAS, AS SEGUINTES:
1. objeto, área e prazo da concessão;
2. quantificação e localização das praças de pedágio devidamente justificadas;
3. estudos técnicos estimativos dos índices de fuga e impedância adequadamente fundamentados;
4. estudo específico e fundamentado de estimativa de tráfego para a rodovia ou trecho de rodovia em licitação;
5. orçamento, com data de referência, das obras a realizar previstas pelo poder concedente para o objeto a licitar;
6. custo estimado de prestação dos serviços, incluindo os custos operacionais;
7. projeção das receitas operacionais da concessionária;
8. projeção de ganhos de produtividade, decorrentes de avanço tecnológico, aperfeiçoamento industrial, soluções técnicas inovadoras e soluções/produtos novos;
9. eventuais fontes de receitas alternativas, complementares, acessórias ou decorrentes de projetos associados;
10. fluxo de caixa projetado do empreendimento, coerente com o estudo de viabilidade.
47. Os estudos de viabilidade técnica e econômica encaminhados pelo Ministério dos Transportes, em 31/5/2005, constituem os Anexos 1 a 10 dos autos, conforme descritos na Tabela 4.
Tabela 4. Autuação do processo no TCU versus referência utilizada pelo Ministério dos Transportes
VIDE TABELA NO DOCUMENTO ORIGINAL
Fonte: Sefid
48. A Tabela 5 indica a correspondência entre os documentos encaminhados e as exigências da alínea 'c' do inciso I do art. 3º da IN TCU nº 46/2004.
Tabela 5. Cumprimento itens da alínea "c" do art. 3º, inciso I, da IN-TCU 46/2004
VIDE TABELA NO DOCUMENTO ORIGINAL
Fonte: Sefid
II - ANÁLISE DOS ESTUDOS DE VIABILIDADE
49. Em 31/5/2005, deu entrada nesta Casa a documentação relativa ao 1º estágio do acompanhamento da 2ª Etapa do Programa de Concessão de Rodovias Federais, relativamente aos trechos rodoviários descritos anteriormente (Tabela 1).
50. A análise dos documentos encaminhados suscitou a realização de diligências ao Ministério dos Transportes e à ANTT, para fins de saneamento dos autos. As diligências realizadas são apresentadas na seqüência, com descrição da forma de atendimento e das conclusões da unidade técnica.
1 - PRIMEIRA DILIGÊNCIA
51. A primeira diligência realizada nestes autos foi encaminhada ao Departamento de Outorgas do Ministério dos Transportes em 22/6/2005, por meio do Ofício Sefid nº 164/2005 (fls. 24/25). Nessa ocasião, foram questionados os seguintes aspectos:
- tarifa máxima por km padrão, diferenciada por tipo de pista de rodagem (simples ou dupla), para todos os trechos a serem licitados;
- ausência de fundamentação técnica para a Taxa Interna de Retorno - TIR adotada;
- adoção de crescimento marginal decrescente na evolução do tráfego;
- estimativas de tráfego insuficientes;
- metodologia adotada para estimativa dos índices de fuga e impedância dos trechos rodoviários a serem licitados;
- ausência de embasamento técnico para cálculo da estimativa de sazonalidade;
- ausência de estimativa de tráfego para as praças de bloqueio;
- adoção de preços unitários básicos de serviços e obras compostos a partir do SICRO/SP, para todos os trechos rodoviários a serem licitados.
A - RESPOSTA À PRIMEIRA DILIGÊNCIA
52. O atendimento à primeira diligência feita ao Ministério dos Transportes ocorreu em 29/6/2005, por meio do Ofício nº 50/2005 (fls. 35/53). Segundo informado, a resposta aos questionamentos formulados foi desenvolvida pela empresa Dynatest, consultoria responsável pelos estudos de viabilidade ora em análise.
53. A fim de justificar as tarifas quilométricas adotadas, foram apresentadas as premissas e a metodologia utilizada nos estudos. Conforme explicitado, o primeiro passo foi estabelecer os melhoramentos mínimos necessários aos trechos e os padrões de serviços de assistência aos usuários. Superada essa etapa, foi calculado o benefício atribuído ao usuário, haja vista a premissa básica estabelecida de que 'nenhum usuário deve ser obrigado a pagar uma tarifa de pedágio superior ao benefício oferecido pelo concessionário'.
54. Esses benefícios foram calculados a partir do Highway Design and Maintenance Standards Model - HDM, que simula os custos operacionais dos veículos e do tempo despendido de viagem, considerado o estado das rodovias. Quanto ao sistema utilizado, foi obtido no site do Departamento Nacional de Infraestrutura - DNIT, a seguinte definição:
'Os programas computacionais HDM e EBM foram idealizados pelo corpo técnico do Banco Mundial para a análise econômica de rede rodoviária para investimentos com restrição orçamentária, buscando atingir a maior extensão possível, visando o maior retorno através do Valor Presente Líquido dos diversos cenários estudados, dentro de um horizonte de projeto (por exemplo 20 anos), podendo analisar diversas alternativas de intervenção para cada célula, indicando a época para a realização dos investimentos, tendo como objetivo final a melhor condição da rede no final do horizonte de projeto.
São dados de entrada para a rodada do HDM as condições atuais dos pavimentos das rodovias, obtidas no Banco de Dados para cada célula (extensões, estrutura, volume de tráfego, defeitos, irregularidade, deflectometria, geometria - largura de pista, largura de acostamentos, declividades médias, índice de curvatura, etc. - condições climáticas, de topografia, idade do pavimento, idade da última restauração, etc.), dados da frota nacional (tipo de veículos, peso, custos de aquisição e de manutenção, custo do combustível), as políticas de intervenção (tipo de manutenção ou restauração e custo) e os cenários de investimento.
Os resultados do HDM/EBM são traduzidos nos tipos de intervenção para cada segmento, custo e época, dentro de um cenário de investimentos. Cabe aqui salientar que este programa é de uso obrigatório para obtenção de investimentos do Banco Mundial.'
55. Em decorrência, foram apresentados os benefícios calculados pela consultoria, relativamente a cada trecho a ser licitado. Esses valores são apresentados por km, ponderada a quantidade de eixos dos veículos, como representado na Tabela 6.
Tabela 6. Benefício oferecido ao usuário, por trecho rodoviário a ser licitado.
Trecho Benefício ao usuário por km (R$)
1 0,102
2 0,149
3 0,067
4 0,087
5 0,113
6 0,114
7 0,114
8 0,078
Fonte: Ministério dos Transportes.
'Art. 27. Os assuntos que constituem áreas de competência de cada Ministério são os seguintes:
(...)
XXII - Ministério dos Transportes:
a) política nacional de transportes ferroviário, rodoviário e aquaviário;
b) marinha mercante, portos e vias navegáveis;
c) participação na coordenação dos transportes aeroviários;
(...)
§ 8º As competências atribuídas ao Ministério dos Transportes nas alíneas a e b do inciso XXII compreendem:
I - a formulação, coordenação e supervisão das políticas nacionais;
II - a participação no planejamento estratégico, o estabelecimento de diretrizes para sua implementação e a definição das prioridades dos programas de investimentos;
III - a aprovação dos planos de outorgas;'(destaques nossos)
30. A seguir, a Conjur/MT invoca o Decreto nº 4.721/2003, que aprova a Estrutura Regimental e o Quadro Demonstrativo dos Cargos em Comissão e das Funções Gratificadas do Ministério dos Transportes, e dá outras providências. O art. 10 do citado Decreto estabelece as competências do Departamento de Outorgas, como transcrito:
'Art. 10. Ao Departamento de Outorgas compete:
I - analisar e submeter à aprovação os planos de outorgas e de delegação dos segmentos da infra-estrutura viária encaminhados ao Ministério;
II - promover estudos técnicos e econômicos relativos à definição de políticas de tarifas, preços e fretes, para o setor de transportes;
III - planejar, coordenar e elaborar os editais de licitação de concessão, autorização e permissão para exploração de infra-estrutura e prestação de serviços de transportes; e
IV - coordenar e avaliar as atividades inerentes à outorga de exploração e de prestação de serviços de transportes.' (destaques nossos)
31. Em vista dos dispositivos legais mencionados e do art. 10 do Decreto nº 4.721/2003, infere (fl. 31):
'De toda evidência, portanto, que no caso de outorga de concessões rodoviárias, nos termos dos dispositivos supramencionados, a União, por intermédio do Ministério dos Transportes, é o titular do direito de explorar, diretamente ou mediante concessão, sempre através de licitação, os referidos serviços públicos. Ao Ministério compete, assim, outorgar ou não a terceiros o direito de explorar e prestar esses serviços ou de exercer atividade econômica mediante concessão ou permissão.
30. A Lei nº 10.233/2001 não confere à ANTT atribuições de Poder Concedente nem tampouco impede a União de promover os processos licitatórios, incluindo a nomeação de Comissão Especial de Licitação, elaboração de editais e minutas de contratos, para concessão de novos trechos rodoviários à iniciativa privada.
Conforme estabelece o art. 20 do precitado diploma, são objetivos da ANTT implementar as políticas formuladas pelo Ministério dos Transportes, bem como regular ou supervisionar as atividades de prestação de serviços e de exploração da infra-estrutura.' (grifo nosso)
32. A Lei nº 10.233/2001, que cria a ANTT e dá outras providências, estabelece, nos arts. 24 e 26, suas atribuições genéricas e específicas para o transporte rodoviário, respectivamente. Transcreve-se, a seguir, os dispositivos pertinentes ao assunto:
'Art. 24. Cabe à ANTT, em sua esfera de atuação, como atribuições gerais:
(...)
II - promover estudos aplicados às definições de tarifas, preços e fretes, em confronto com os custos e os benefícios econômicos transferidos aos usuários pelos investimentos realizados;
III - propor ao Ministério dos Transportes os planos de outorgas, instruídos por estudos específicos de viabilidade técnica e econômica, para exploração da infra-estrutura e a prestação de serviços de transporte terrestre;
(...)
V - editar atos de outorga e de extinção de direito de exploração de infra-estrutura e de prestação de serviços de transporte terrestre, celebrando e gerindo os respectivos contratos e demais instrumentos administrativos;
(...)
Art. 26. Cabe à ANTT, como atribuições específicas pertinentes ao Transporte Rodoviário:
(...)
VI - publicar os editais, julgar as licitações e celebrar os contratos de concessão de rodovias federais a serem exploradas e administradas por terceiros;
(...)'
33. Portanto, diante do extenso rol de atribuições conferidas pela Lei nº 10.233/2001 à ANTT, envolvendo a elaboração do plano de outorgas, do disciplinamento das licitações, da elaboração dos editais de licitação, publicação dos editais, julgamento da licitação, edição dos atos de outorga e assinatura dos contratos de concessão, não restam dúvidas quanto à competência legal da ANTT para, em nome da União, atuar como poder concedente. Nesse contexto, a ela cabe elaborar os estudos de viabilidade e conduzir os processos licitatórios em andamento e futuros.
34. Donde se concluir que a Lei nº 10.233/2001 não contém liberalidades para com a ANTT, como afirmado pela Conjur/MT. Ademais, não é válido o argumento trazido pela Conjur/MT de que competências atribuídas ao Departamento de Outorgas, por meio do Decreto nº 4.721/2003, revogam as estabelecidas para a ANTT pela Lei nº 10.233/2001.
35. A atuação do Ministério dos Transportes, entretanto, não perde relevância haja vista a atribuição precípua de aprovar os planos de outorgas elaborados pela ANTT e, no caso dos processos de desestatização que se analisa, atuar como Gestor, como determinado pelo art. 3º do Decreto nº 2.444/1997 (fls. 251/252).
36. A esse respeito, deve-se esclarecer que os trechos rodoviários ora em análise foram incluídos no Programa Nacional de Desestatização, regido pela Lei nº 9.491/1997. O art. 6º da citada norma fixa as competências do Conselho Nacional de Desestatização - CND e esclarece:
'§ 1º Na desestatização dos serviços públicos, o Conselho Nacional de Desestatização deverá recomendar, para aprovação do Presidente da República, o órgão da Administração direta ou indireta que deverá ser o responsável pela execução e acompanhamento do correspondente processo de desestatização, ficando esse órgão, no que couber, com as atribuições previstas no art. 18 desta Lei.' (grifo nosso)
37. O referido artigo, por sua vez, estatui:
'Art. 18. Compete ao Gestor do Fundo:
I - fornecer apoio administrativo e operacional, necessário ao funcionamento do Conselho Nacional de Desestatização, aí se incluindo os serviços de secretaria;
II - divulgar os processos de desestatização, bem como prestar todas as informações que vierem a ser solicitadas pelos poderes competentes;
III - constituir grupos de trabalho, integrados por funcionários do BNDES e suas subsidiárias e por servidores da Administração direta ou indireta requisitados nos termos da alínea 'd' do § 4° do art. 6º, desta Lei, para o fim de prover apoio técnico à implementação das desestatizações;
IV - promover a contratação de consultoria, auditoria e outros serviços especializados necessários à execução das desestatizações;
V - submeter ao Presidente do Conselho Nacional de Desestatização as matérias de que trata o inciso II do art. 6º, desta Lei;
VI - promover a articulação com o sistema de distribuição de valores mobiliários e as Bolsas de Valores;
VII - selecionar e cadastrar empresas de reconhecida reputação e tradicional atuação na negociação de capital, transferência de controle acionário, venda e arrendamento de ativos;
VIII - preparar a documentação dos processos de desestatização, para apreciação do Tribunal de Contas da União;
IX - submeter ao Presidente do Conselho outras matérias de interesse do Programa Nacional de Desestatização.'
38. Depreende-se, assim, que o Ministério dos Transportes, na qualidade de gestor dos processos de desestatização em pauta, deve atuar nos limites estabelecidos pelo art. 18 da Lei nº 9.491/1997, aí compreendido o encaminhamento dos documentos necessários à apreciação do TCU. Dessa forma, não se vislumbra qualquer contraposição entre as competências legais estabelecidas para a ANTT e para o Ministério dos Transportes para os procedimentos objeto dos presentes autos.
39. Por fim, pode-se concluir que, à luz do disposto nos arts. 24 e 26 da Lei nº 10.233/2001, a ANTT é legalmente competente para desenvolver os estudos de viabilidade, conduzir os procedimentos licitatórios para outorga de concessões de rodovias federais e firmar, em nome da União, os correspondentes contratos de concessão.
3 - CUMPRIMENTO DA IN TCU Nº 46/2004
40. A fiscalização prévia e concomitante dos processos de outorga para concessão de rodovias federais está disciplinada na IN TCU nº 46/2004 e será realizada em cinco estágios, mediante a análise dos documentos pertinentes.
41. O primeiro estágio tem por objetivo examinar as premissas básicas e a viabilidade técnica e econômica do empreendimento, previamente à publicação do edital de licitação. O prazo para o encaminhamento dos documentos correspondentes é de 45 dias, no mínimo, antes da publicação do edital de licitação, nos termos do inciso I do art. 4º da referida IN.
42. Os documentos referentes ao primeiro estágio foram encaminhados por meio do Ofício MT n. 032/2005 (fl. 1), de 31/5/2005, e compõem os Anexos 1 a 11. Analisa-se, na sequência, os documentos encaminhados ao TCU, como determinado no inciso I do art. 3º da IN TCU nº 46/2004.
A) ATO JUSTIFICATIVO QUANTO À CONVENIÊNCIA DA OUTORGA DA CONCESSÃO, EM QUE ESTEJA CARACTERIZADO O OBJETO, A ÁREA E O PRAZO, BEM COMO INFORMAÇÃO QUANTO AO CARÁTER DE EXCLUSIVIDADE DA CONCESSÃO, COMO ESTABELECE O ART. 5º C/C O ART. 16 DA LEI Nº 8.987, DE 1995;
43. Conforme o art. 5º da Lei nº 8.987/1995, o poder concedente publicará, previamente ao edital de licitação, ato justificativo quanto à conveniência da outorga da concessão, em que esteja caracterizado o objeto, a área e o prazo.
44. No caso específico, em que os trechos a serem licitados foram incluídos no PND, tem-se que os documentos correspondentes cumprem essas exigências, como a seguir listados: Decreto nº 2.444/1997 (fls. 251/252) e Resolução CND nº 6/2005 (fl. 20).
B) COMPROVANTE DE QUE O OBJETO LICITADO FOI INCLUÍDO NO PLANO DE OUTORGAS PREVISTO NO INCISO III DO ART. 24 DA LEI Nº 10.233, DE 2001;
45. A Lei nº 10.233, de 5/6/2001, em seu art. 24, inciso III, estabelece que à ANTT compete 'propor ao Ministério dos Transportes os planos de outorgas, instruídos por estudos específicos de viabilidade técnica e econômica, para exploração da infra-estrutura e a prestação de serviços de transporte terrestre' (grifo nosso).
46. Nesse sentido, foi encaminhado ao TCU o Plano de Outorgas elaborado pela ANTT em junho de 2004 (Anexo 11 dos autos) e a versão atualizada em maio de 2005 para contemplar o Trecho 8 - Rodovia BR-101/ES (Anexo 12).
C) ESTUDOS DE VIABILIDADE TÉCNICA E ECONÔMICA DO EMPREENDIMENTO, CONTENDO, ENTRE OUTRAS INFORMAÇÕES QUE O GESTOR DO PROCESSO JULGUE NECESSÁRIAS, AS SEGUINTES:
1. objeto, área e prazo da concessão;
2. quantificação e localização das praças de pedágio devidamente justificadas;
3. estudos técnicos estimativos dos índices de fuga e impedância adequadamente fundamentados;
4. estudo específico e fundamentado de estimativa de tráfego para a rodovia ou trecho de rodovia em licitação;
5. orçamento, com data de referência, das obras a realizar previstas pelo poder concedente para o objeto a licitar;
6. custo estimado de prestação dos serviços, incluindo os custos operacionais;
7. projeção das receitas operacionais da concessionária;
8. projeção de ganhos de produtividade, decorrentes de avanço tecnológico, aperfeiçoamento industrial, soluções técnicas inovadoras e soluções/produtos novos;
9. eventuais fontes de receitas alternativas, complementares, acessórias ou decorrentes de projetos associados;
10. fluxo de caixa projetado do empreendimento, coerente com o estudo de viabilidade.
47. Os estudos de viabilidade técnica e econômica encaminhados pelo Ministério dos Transportes, em 31/5/2005, constituem os Anexos 1 a 10 dos autos, conforme descritos na Tabela 4.
Tabela 4. Autuação do processo no TCU versus referência utilizada
pelo Ministério dos Transportes
VIDE TABELA NO DOCUMENTO ORIGINAL
Fonte: Sefid
48. A Tabela 5 indica a correspondência entre os documentos encaminhados e as exigências da alínea 'c' do inciso I do art. 3º da IN TCU nº 46/2004.
Tabela 5. Cumprimento itens da alínea "c" do art. 3º, inciso I, da IN-TCU 46/2004
VIDE TABELA NO DOCUMENTO ORIGINAL
Fonte: Sefid
II - ANÁLISE DOS ESTUDOS DE VIABILIDADE
49. Em 31/5/2005, deu entrada nesta Casa a documentação relativa ao 1º estágio do acompanhamento da 2ª Etapa do Programa de Concessão de Rodovias Federais, relativamente aos trechos rodoviários descritos anteriormente (Tabela 1).
50. A análise dos documentos encaminhados suscitou a realização de diligências ao Ministério dos Transportes e à ANTT, para fins de saneamento dos autos. As diligências realizadas são apresentadas na seqüência, com descrição da forma de atendimento e das conclusões da unidade técnica.
1 - PRIMEIRA DILIGÊNCIA
51. A primeira diligência realizada nestes autos foi encaminhada ao Departamento de Outorgas do Ministério dos Transportes em 22/6/2005, por meio do Ofício Sefid nº 164/2005 (fls. 24/25). Nessa ocasião, foram questionados os seguintes aspectos:
- tarifa máxima por km padrão, diferenciada por tipo de pista de rodagem (simples ou dupla), para todos os trechos a serem licitados;
- ausência de fundamentação técnica para a Taxa Interna de Retorno - TIR adotada;
- adoção de crescimento marginal decrescente na evolução do tráfego;
- estimativas de tráfego insuficientes;
- metodologia adotada para estimativa dos índices de fuga e impedância dos trechos rodoviários a serem licitados;
- ausência de embasamento técnico para cálculo da estimativa de sazonalidade;
- ausência de estimativa de tráfego para as praças de bloqueio;
- adoção de preços unitários básicos de serviços e obras compostos a partir do SICRO/SP, para todos os trechos rodoviários a serem licitados.
A - RESPOSTA À PRIMEIRA DILIGÊNCIA
52. O atendimento à primeira diligência feita ao Ministério dos Transportes ocorreu em 29/6/2005, por meio do Ofício nº 50/2005 (fls. 35/53). Segundo informado, a resposta aos questionamentos formulados foi desenvolvida pela empresa Dynatest, consultoria responsável pelos estudos de viabilidade ora em análise.
53. A fim de justificar as tarifas quilométricas adotadas, foram apresentadas as premissas e a metodologia utilizada nos estudos. Conforme explicitado, o primeiro passo foi estabelecer os melhoramentos mínimos necessários aos trechos e os padrões de serviços de assistência aos usuários. Superada essa etapa, foi calculado o benefício atribuído ao usuário, haja vista a premissa básica estabelecida de que 'nenhum usuário deve ser obrigado a pagar uma tarifa de pedágio superior ao benefício oferecido pelo concessionário'.
54. Esses benefícios foram calculados a partir do Highway Design and Maintenance Standards Model - HDM, que simula os custos operacionais dos veículos e do tempo despendido de viagem, considerado o estado das rodovias. Quanto ao sistema utilizado, foi obtido no site do Departamento Nacional de Infraestrutura - DNIT, a seguinte definição:
'Os programas computacionais HDM e EBM foram idealizados pelo corpo técnico do Banco Mundial para a análise econômica de rede rodoviária para investimentos com restrição orçamentária, buscando atingir a maior extensão possível, visando o maior retorno através do Valor Presente Líquido dos diversos cenários estudados, dentro de um horizonte de projeto (por exemplo 20 anos), podendo analisar diversas alternativas de intervenção para cada célula, indicando a época para a realização dos investimentos, tendo como objetivo final a melhor condição da rede no final do horizonte de projeto.
São dados de entrada para a rodada do HDM as condições atuais dos pavimentos das rodovias, obtidas no Banco de Dados para cada célula (extensões, estrutura, volume de tráfego, defeitos, irregularidade, deflectometria, geometria - largura de pista, largura de acostamentos, declividades médias, índice de curvatura, etc. - condições climáticas, de topografia, idade do pavimento, idade da última restauração, etc.), dados da frota nacional (tipo de veículos, peso, custos de aquisição e de manutenção, custo do combustível), as políticas de intervenção (tipo de manutenção ou restauração e custo) e os cenários de investimento.
Os resultados do HDM/EBM são traduzidos nos tipos de intervenção para cada segmento, custo e época, dentro de um cenário de investimentos. Cabe aqui salientar que este programa é de uso obrigatório para obtenção de investimentos do Banco Mundial.'
55. Em decorrência, foram apresentados os benefícios calculados pela consultoria, relativamente a cada trecho a ser licitado. Esses valores são apresentados por km, ponderada a quantidade de eixos dos veículos, como representado na Tabela 6.
Tabela 6. Benefício oferecido ao usuário, por trecho rodoviário a ser licitado.
Trecho Benefício ao usuário por km (R$)
1 0,102
2 0,149
3 0,067
4 0,087
5 0,113
6 0,114
7 0,114
8 0,078
Fonte: Ministério dos Transportes.
56. Delimitado o intervalo compreendido entre 80% e 90% do benefício potencial para o usuário de cada trecho, estabeleceu-se que a tarifa básica máxima, em termos quilométricos, deveria estar nesse intervalo. Além disso, buscou-se limitar as tarifas quilométricas de referência à tarifa quilométrica média atualmente em vigor para as concessionárias de rodovias federais - NovaDutra, Concer, CRT e Concepa, na data-base de agosto e setembro de 2004: R$ 0,0731. Pelas particularidades da Ponte Rio-Niterói, foram excluídos da média os valores nela cobrados.
57. Como resultado, foram utilizadas as tarifas de R$ 0,0630 para as rodovias de pista simples e R$ 0,0694 para os segmentos de pista dupla. Esses referenciais foram aplicados a todos os trechos.
58. Sobre a metodologia adotada para estabelecimento desses referenciais, deve-se registrar que a unidade técnica não teve acesso aos cálculos e às rotinas desenvolvidos pela consultora. Todavia, quando calculado o intervalo arbitrado no estudo de viabilidade como limitador para as tarifas (80% e 90%), pôde-se constatar que os valores efetivamente utilizados não são congruentes, quer sejam considerados individualmente os benefícios obtidos para cada um dos trechos ou a média geral. A Tabela 7 demonstra a inconsistência dos valores adotados, haja vista as premissas apresentadas.
Tabela 7. Benefício oferecido ao usuário, por trecho rodoviário a ser licitado.
Trecho Benefício ao usuário por km (R$) Limite inferior (80%) Limite superior (90%)
1 0,102 0,0816 0,0918
2 0,149 0,1192 0,1341
3 0,067 0,0536 0,0603
4 0,087 0,0696 0,0783
5 0,113 0,0904 0,1017
6 0,114 0,0912 0,1026
7 0,114 0,0912 0,1026
8 0,078 0,0624 0,0702
Média 0,103 0,0824 0,0927
Fonte: Sefid.
59. Assim, se considerado que a tarifa quilométrica de referência foi aplicada linearmente a todas as concessões, tem-se que o intervalo aplicado não se coaduna com o limite estabelecido para o benefício médio ao usuário. Além disso, o estabelecimento prematuro da referência tarifária, sem que a mesma seja resposta do fluxo financeiro da concessão, não corresponde à boa prática adotada em estudos dessa natureza.
60. Os argumentos trazidos para justificar a adoção da Taxa Interna de Retorno - TIR, pautada no intervalo entre 17% e 18% ao ano, não dirimiram os questionamentos acerca da fundamentação técnica dos percentuais adotados. Após relacionada uma série de dificuldades para a captação de recursos por parte das futuras concessionárias, registrou-se (fl. 42):
'A TIR de projeto adotada nos estudos de viabilidade, entre 17 e 18% a.a., atende às condições do mercado financeiro que, para participar dos financiamentos exigidos, tem buscado projetos com taxas superiores a estes níveis, conforme tem sido verificado nas concessões existentes.'
61. Fica claro, portanto, que a fixação da TIR observou critérios subjetivos, sem o devido embasamento. Em que pese esse indicador de rentabilidade ser usualmente calculado, a partir de informações relativas ao investimento no país e no setor específico que se analisa, nenhum tipo de demonstrativo foi apresentado. Por essa razão, pode-se concluir pela total inconsistência do intervalo de rentabilidade considerado nos estudos de viabilidade (entre 17% e 18%).
62. Sobre a taxa de crescimento aplicada às matrizes de tráfego, informou o Ministério dos Transportes que a adoção da variação do Produto Interno Bruto - PIB do último decênio seguiu as mesmas diretrizes adotadas nos estudos analisados pelo TCU em 2001. Argüiu que as Decisões nº 586/2001 e 587/2001, ambas do Plenário, não questionaram a metodologia aplicada à época.
63. Adotaram, apesar disso, taxa superior (2,7% a.a.) à verificada no período de 1994 a 2004 (2,32% a.a.). Não obstante, informaram que, por solicitação da área econômica do governo, foi aplicado ao tráfego um crescimento marginal decrescente.
64. Quanto à exígua contagem de tráfego, que é base para a estimativa de tráfego para o período da concessão, informa que os postos de contagem permanente do DNIT estão paralisados (fl. 47). Os dados mais recentes disponibilizados referem-se a 2001.
65. Apresenta a metodologia de coleta de volumes de tráfego realizada no Estado de São Paulo como exemplo de adoção de amostra reduzida, além de fazer ilações acerca dos custos da contagem automática ou manual de veículos. Pode-se concluir que as justificativas apresentadas não foram capazes de conferir sustentabilidade aos quantitativos apresentados.
66. Os índices de fuga foram estimados a partir do Método de Abraham. Segundo informa o Ministério dos Transportes, esse método foi desenvolvido em 1961 e foi utilizado em virtude da 'pouca quantidade de dados exigida para a sua aplicação e por obter-se valores muito próximos aos verificados quando da implantação das praças de pedágio' (fl. 49).
67. Ante a ausência de dados atualizados de tráfego, a estimativa futura observou as sazonalidades verificadas nas séries passadas disponíveis (fl. 50). Nesse sentido, justifica:
'O ajuste tem por princípio que o tráfego atual terá o mesmo comportamento de anos anteriores, ou seja, que a flutuação do volume segue comportamentos típicos de cada rodovia, em função das características da área de influência e do tipo de tráfego.'
68. A inexistência de estimativa de tráfego para as praças de bloqueio foi justificada por se considerar que toda a receita líquida proveniente dessa fonte será revertida para a modicidade tarifária ou reequilíbrio contratual (fl. 50). Essa justificativa é tida como insuficiente haja vista que os custos para implantação dessas mesmas praças de bloqueio foram incluídos entre os investimentos, muito embora os estudos digam que tais investimentos serão opcionais. Por essa razão, a inclusão de investimentos sem que fique clara a contrapartida de receita ou de redução da fuga pode mascarar a rentabilidade da concessão.
69. O orçamento das obras de engenharia a partir dos preços do SICRO/SP é defendida pelo Ministério dos Transportes por simplificar os procedimentos adotados nos estudos de viabilidade (fl. 51). Defende, ainda, que as 'pequenas variações nos insumos e serviços utilizados nas composições dos preços finais dos serviços, que normalmente é o que ocorre entre diversas regiões abrangidas pelo sistema SICRO, não ocasionam uma alteração sensível quando, como é o caso, se trata de um estudo de viabilidade'.
70. Com esse entendimento, e tendo em vista que não havia preços referenciais para o Espírito Santo e o Paraná, optou pela utilização dos valores próprios do Estado de São Paulo em todos os trechos analisados.
71. No que concerne a esse derradeiro ponto, deve-se considerar que as diferenças entre as variadas tabelas do SICRO existem. Nesse caso, é indevido fundamentar os estudos de viabilidade, cujas tarifas resultantes servirão de teto nos procedimentos licitatórios, em premissas errôneas. Além disso, deve-se ponderar que os estudos de viabilidade em análise propõem-se a simular a atuação de uma concessionária de serviços públicos que, nessa condição, terá ampla autonomia para gerir os investimentos a que se propuser. Por essa razão, entende-se inoportuno adotar os valores indicados no SICRO, em sua totalidade, para orçar tais investimentos.
72. É sabido que o Governo Federal quando contrata uma obra pública possui uma série de impeditivos e dificultadores para a realização e o pagamento de despesas. Donde concluir que os custos de obra atinentes à concessão não podem igualar-se aos custos de uma obra pública. Há que se rever os valores orçados a título de investimentos, em todos os trechos a serem licitados.
2 - SEGUNDA DILIGÊNCIA
73. A segunda diligência foi encaminhada ao Departamento de Outorgas do Ministério dos Transportes em 06/7/2005, por meio do Ofício Sefid nº 175/2005 (fls. 61/63). Destacou-se, naquele momento, a evolução dos custos dos investimentos previstos comparativamente aos fixados nos estudos de viabilidade realizados em 2000. Os investimentos atuais apresentam um crescimento real significativo em relação aos previstos anteriormente e superavam, em média, mais de 40% dos valores anteriores reajustados por vários índices econômicos, inclusive setoriais, conforme demonstrado na instrução às fls. 54/60.
74. Aliado a essa constatação, observou-se que as planilhas de custos dos investimentos apresentam composições genéricas para serviços e obras, orçadas com bases em quantitativos hipotéticos (Anexo 7) e formadas com base na tabela de preços do SICRO.
75. Os investimentos físicos previstos para as rodovias em questão (Anexo 4) são subdivididos nas seguintes etapas:
- trabalhos iniciais;
- restaurações até o 5º ano;
- manutenção periódica (6º ao 25º ano);
- obras de melhorias e ampliações de capacidade.
76. Para orçar tais serviços, estabeleceram-se premissas sobre as condições do pavimento em níveis aceitáveis de conforto e segurança dos usuários. Com base em um inventário das condições funcionais e estruturais dos pavimentos, utilizou-se o modelo HDM (Highway Design and Maintenance Standard Model), que é um programa computacional para
análise técnico-econômica de estratégias alternativas de concepção, de reforço e de manutenção de estradas.
77. O modelo fornece resultados para análise econômica comparativa de diferentes soluções para o pavimento, conforme os dados de entrada do sistema (condições funcionais e estruturais da pista, dados pluviométricos, dados sobre o tráfego, etc). Atua como um simulador e orienta os tipos de intervenções a serem efetuadas nos pavimentos, haja vista as informações fornecidas sobre a sua condição atual e a alternativa técnica escolhida. Assim, a partir do relatório de situação física da rodovia (Anexo 6), que classifica os segmentos da rodovia como péssimo, regular ou bom, e do relatório de pavimento (Anexo 4), com o cronograma de intervenções previstas pelo modelo HDM, foram desenvolvidos os orçamentos para as obras e serviços a serem realizados nas rodovias destinadas à concessão.
78. É sabido que grande parte dos trechos a serem licitados sofreram intervenções ou ainda estão em obras, em cumprimento à execução de contratos firmados pelo DNIT para construção e recuperação de rodovias. São significativos os investimentos do Governo Federal, que vêm de uma seqüência cronológica de aplicações e resultam em constantes modificações das condições das rodovias. Portanto, era de se esperar que os estudos de viabilidade para as concessões considerassem esses contratos e suas repercussões para efeito de cálculo dos custos necessários aos futuros investimentos pelas concessionárias, incluindo as informações dos projetos básicos existentes.
79. Nesse sentido, solicitou-se ao Ministério dos Transportes informações sobre os trechos rodoviários a serem concedidos, de forma a observar as possíveis contribuições para os estudos de viabilidade, tais como:
- contratos vigentes;
- contratos de execução de obras concluídas após o ano 2000;
- relação de projetos básicos;
- projetos básicos de praças de pedágio e das edificações do lote 5 (BR-381-MG/SP);
- relação de obras de melhoria em acréscimo aos do ano 2000;
- inventário das condições estruturais e funcionais dos pavimentos;
- relatório de simulação do modelo HDM para o lote 5 (BR-381-MG/SP);
- dados técnicos preliminares e memória de cálculo para definição de quantitativos de serviços para as obras de restauração e de manutenção periódica da pista;
- repercussão dos contratos vigentes para a execução de obras sobre os contratos a serem celebrados.
80. Outro aspecto abordado foram os acréscimos 'especiais' aos custos orçados para os investimentos na obras e serviços para as concessões, não suficientemente justificados, que resultam em majoração das tarifas por reduzirem o resultado do fluxo de caixa estimado, tais como:
- 5% de acréscimo nas planilhas de custo a título de 'contingências devido ao tipo de contrato';
- 23,9% de acréscimo de LDI (lucro e despesas indiretas) para os custos unitários e compras de material;
- 10% de acréscimo nas planilhas de custos das edificações a título de 'eventuais';
adoção de 'verba', em alguns trechos rodoviários, para conclusão de serviços a cargo do DNIT, que variam de R$ 50 milhões a R$ 70 milhões;
- inclusão dos custos de praças de bloqueio (ditas opcionais) no programa de investimentos dos lotes a serem concedidos.
A - RESPOSTA À SEGUNDA DILIGÊNCIA
81. Em resposta, foi recebido em 4/8/2005 o Ofício MT nº 055/2005 (fls. 96/109) e em 18/8/2005 o Ofício MT nº 060/2005 (fls. 152/153).
82. Quanto aos contratos existentes e concluídos após o ano 2000, bem como à relação de projetos básicos, foram encaminhadas cópias de relatórios do Departamento Nacional de Infra-estrutura de Transportes - DNIT (fls. 16/106 do Anexo 13). Isso leva a constatar que tais informações não foram consideradas durante a elaboração dos estudos de viabilidade, visto que não eram do conhecimento do Departamento de Outorgas.
83. Da resposta apresentada, está tacitamente registrado desconhecimento dessas informações (fl. 100): 'não se prevê qualquer repercussão dos contratos existentes sobre os futuros contratos de concessão, já que, à exceção dos Trechos 5, 6 e 7, nos demais 5 trechos os contratos existentes estarão concluídos antes da data prevista para a transferência do controle das rodovias, à exceção dos contratos de conservação rotineira que, caso estejam em vigor na data de transferência das rodovias, deverão ser rescindidos'.
84. As relações do DNIT, apesar de desorganizadas, confirmam as expectativas desta equipe de instrução: a existência de projetos básicos e de uma série de contratos vigentes e recentemente concluídos de obras de duplicação, construção, recuperação, manutenção, conservação, adequação, melhoria, pavimentação, entre outros, para diversos segmentos dos lotes rodoviários a serem concedidos.
85. Comparando-se as informações prestadas pelo DNIT com os dados de entrada do modelo HDM para projeção dos investimentos decorrentes das intervenções na rodovia BR-381, solicitadas pela diligência e respondida à fl. 116 (Anexo 13), resta claro que os dados utilizados nos estudos de viabilidade não consideraram aquelas informações e, portanto, são hipotéticos, divergindo das informações reais.
86. Por exemplo, para a BR-381 foram considerados como números padrões em todos os segmentos:
- idade da construção: 30 anos
- idade da última restauração: 4 anos
- espessura de capa: 100 mm
- espessura de base: 300 mm
87. Evidentemente, as intervenções decorrentes dos contratos do DNIT em andamento e concluídos após o ano 2000 alteram todas essas informações. Os resultados das obras recentes rejuvenescem as condições de pista, reduzindo as projeções de novas intervenções. Dessa forma, os dados considerados na simulação de intervenções que determinou os investimentos necessários para aquele trecho rodoviário estão com viés de subestimação da condição do pavimento, majorando suas projeções de custos.
88. Em outro item da resposta, o Ministério dos Transportes declara que não foram elaborados os projetos relativos às praças de pedágio e às edificações das concessões, tendo sido os respectivos dimensionamentos feitos em função do volume do tráfego e da capacidade de atendimento (funcionários e tempo). Revela-se, então, mais uma imprecisão dos estudos de viabilidade, pois os preços dos referidos itens não possuem embasamento técnico adequado.
89. Quanto aos questionados adicionais de valor nos orçamentos, foi respondido que os 5% acrescidos às planilhas de preços unitários devem-se a incertezas decorrentes da falta de projetos de engenharia e o conseqüente risco de quantidades que será assumido pelas concessionárias. Da mesma forma, foi atribuído a incertezas o acréscimo de 10% nas planilhas de custos das edificações operacionais.
90. Pode-se concluir, portanto, que as incertezas dos estudos de viabilidade resultam em viés de majoração da estimativa do valor tarifário para cobrir os riscos de quantidades nos quais incorrerão as futuras concessionárias.
91. Sobre a aplicação indiscriminada do percentual de 23,9% de LDI (lucro e despesas indiretas) nas planilhas de custos de obras sobre a compra de materiais e as edificações, o Ministério dos Transportes argumentou que o impacto resultante da compra de materiais betuminosos não apresenta significância na base tarifária máxima e, quanto ao item edificações, que simplesmente seguiu-se o mesmo critério das composições do SICRO. Novamente observa-se um viés de alta dos custos, visto que a incidência extensiva do LDI do SICRO à compra de materiais e às edificações onera o valor estimado para as tarifas. O baixo impacto sobre os totais orçados não justifica o erro.
92. Em outro item, foram solicitados os critérios para definição do valor do CUB (custo unitário básico) nas planilhas dos custos das edificações. Em resposta, o Ministério dos Transportes declarou a adoção do CUB - Sinduscon, sem justificá-la.
93. O CUB calculado pelo Sinduscon (Sindicado da Indústria de Construção) apresenta valores variáveis conforme o tipo de edificação (residencial, comercial, industrial, casa popular, etc.). Nos estudos de viabilidade, foi adotado como CUB o valor de R$ 854,01 por m², nas edificações para as praças de pedágio, e de R$ 607,57 por m², nas edificações do centro de controle de operações. As referências do Sinduscon são de R$ 365,26 por m², para galpão industrial, R$ 642,60 por m², para casa popular, a preços de outubro de 2004 (data dos estudos de viabilidade). Entende-se que os valores poderiam estar dentro dessa faixa de referência, o que sugere a superestimativa desse custo.
94. Na seqüência, em relação aos acréscimos de custos observados nos investimentos para as rodovias, o Departamento de Outorgas explicou que a rubrica genérica 'Verba para Obras', correspondente a R$ 180 milhões, e relativa aos lotes 5, 6 e 7, representa uma reserva para conclusão de obras, hoje a cargo do DNIT. Acredita que tais obras não estejam concluídas quando do início das concessões, devendo haver uma complementação em função da magnitude das mesmas. Nesse caso, além de onerar os investimentos e carecer de fundamentação técnica para seu orçamento, os custos apostos nas planilhas trazem uma incógnita de difícil controle para sua execução futura no contrato de concessão.
95. Sobre a utilização de planilhas genéricas para as obras de melhoria e ampliação (padronizadas, sem as especificações técnicas peculiares de cada obra), o Ministério dos Transportes aduz que elas foram elaboradas em função dos estudos de capacidade e previsões de tráfego, 'não se justificando a elaboração de detalhamento do projeto de engenharia quando não se sabe precisamente que solução será adotada à época de sua real necessidade'.
96. Novamente são inclusos elementos de imprecisão nas estimativas de custos para as concessões. Informações sobre projetos e contratos de construção do DNIT em andamento, bem como uma avaliação de preços de mercado para as construções, poderia oferecer parâmetros melhores aos estudos.
97. Por fim, para inclusão das praças de bloqueio (consideradas opcionais) nos custos dos investimentos foi respondido que houve também uma contrapartida positiva no fluxo de caixa pelo efeito de aumento do tráfego, considerada uma relação custo/benefício favorável à modicidade tarifária.
98. Sendo opcional a implementação das praças de bloqueio, caberá à concessionária aferir a necessidade e o momento adequado de se adicionar os custos correspondentes. Ao fazê-lo, serão calculados os ganhos e a repercussão na modicidade tarifária. Se esses custos forem apropriados de imediato e a concessionária optar por não executá-los, os benefícios financeiros serão exclusivos da concessionária, sem favorecimento da modicidade da tarifa, que é iniciada em um patamar maior.
99. Deve-se observar, a propósito, que a mencionada contrapartida no volume de tráfego não está comprovada nos autos. Portanto, no que se refere às cabines de bloqueio, somente há informações sobre a possibilidade de instalação, a critério da futura concessionária, das cabines de bloqueio e, por essa razão, os custos correspondentes foram inseridos no rol dos investimentos. Considerando-se que, como já deliberado pelo TCU, o desmembramento de praças de pedágio ou a adoção de novas configurações é possível, desde que inalterado o equilíbrio econômico-financeiro inicial do contrato, entende-se por indevida a inclusão dos custos relativos a cabines de bloqueio, tidas como opcionais. Essas situações deverão ser analisadas pela ANTT, se solicitadas pela concessionária.
100. Surpreende o grau de imprecisão das estimativas de custos apresentadas nos estudos de viabilidade. A ausência de pesquisas de mercado, realizadas junto a fornecedores e às várias concessões rodoviárias hoje existentes, a desconsideração das informações próprias do governo (contratos do DNIT e dados da ANTT), a falta de especificidade de projetos para obras, a excessiva utilização de custos genéricos, a utilização de modelo simulador com dados de entrada hipotéticos ou de duvidosa fidedignidade e, por fim, o declarado reconhecimento de incertezas comprometem os cálculos das estimativas de custos, com tendência a superestimá-los, utilizados para se estabelecer as tarifas máximas a serem adotadas nos procedimentos licitatórios.
101. Em conseqüência, as estimativas foram influenciadas por várias distorções, notadamente para aumento dos custos, tais como: custos eventuais, provisões, margens largas, etc. Como resultado, tem-se uma majoração indevida das tarifas de referência para a licitação.
3 - TERCEIRA DILIGÊNCIA
102. A terceira diligência tratou de questões relacionadas aos custos operacionais e ao meio ambiente nos estudos de viabilidade (fls. 142/151). Foi encaminhada mediante o Ofício Sefid nº 253/2005, de 22/8/2005 (fls. 156/159).
103. Deram origem a essa diligência a comparação efetuada entre os novos valores trazidos e os apresentados em 2000, além de inconsistências observadas nas planilhas apresentadas. Entres as diferenças e inconsistências, foram observadas:
- diferenças, para vários itens, entre o cronograma de implantação dos custos operacionais apresentado no Relatório de Parâmetros, Dimensionamento e Custos Operacionais (Anexo 8) e o cronograma utilizado na planilha de custos (Anexo 1);
- implementação de serviços operacionais no último ano do período previsto para a concessão, compreendendo custos de R$ 6,904 milhões (trecho 5), que oneram as tarifas e serão usufruídos, em sua maior parte, apenas em período posterior ao do contrato de concessão;
- arredondamento a maior no cálculo dos custos operacionais em função da vida útil dos equipamentos, sem ajuste proporcional ao período previsto para a concessão;
- arredondamento a maior no cálculo dos custos operacionais em função da localização dos serviços, sem ajuste proporcional à quilometragem total da rodovia;
- alteração do sistema de comunicação da rodovia, em relação ao projeto apresentado em 2000, com inclusão de estrutura de transmissão por fibra ótica nos custos operacionais, sem apresentação de justificativas técnicas e sem considerações sobre reflexos no fluxo de receitas da concessão;
- investimentos em postos de pesagem móvel com valores quatro vezes superiores aos direcionados à pesagem fixa, sem justificativa técnica.
A - RESPOSTA À TERCEIRA DILIGÊNCIA
104. A resposta à terceira diligência foi recebida pela unidade técnica em 5/9/2005, por meio do Ofício MT nº 66/2005 (fls. 174/199).
105. A resposta à especificação técnica dos equipamentos operacionais foi apresentada por uma relação, constante do Anexo 14. Dessa relação, deixaram de constar a caracterização dos veículos operacionais, à exceção dos caminhões para atendimento mecânico e a incidentes. Quanto ao restante dos equipamentos, as informações não são suficientemente detalhadas em sua maioria, chegando a ser deficientes como no caso dos sistemas de comunicações e sistemas de supervisão, controle e comunicações - CCO.
106. Questionado sobre os fundamentos técnicos e legais para determinação da vida útil dos equipamentos, o Ministério dos Transportes forneceu diversas fontes de informação utilizadas para fim, mas não esclareceu ou exemplificou os critérios utilizados. Portanto, não se fundamentou tecnicamente o tempo de vida útil dos equipamentos, sendo necessária a obtenção de informações adicionais para essa análise.
107. Sobre a cotação de preços para os orçamentos dos equipamentos e veículos operacionais, o Departamento de Outorgas apresentou a relação constante do Anexo 14. Entretanto, não demonstrou os preços cotados para os veículos, mas somente referenciou a fonte (site da Fundação Instituto de Pesquisas Econômicas - FIPE, seção veículos). As cotações obtidas apontam divergências dos preços orçados nos estudos de viabilidade para alguns itens dos equipamentos operacionais conforme se constata pela tabela a seguir:
VIDE TABELA NO DOCUMENTO ORIGINAL
- As cotações dos veículos são do site da Fundação Instituto de Pesquisas Econômicas - FIPE, seção veículos, data base de dezembro de 2005, cópia às fls. 254/260;
- A cotação do equipamento de pesagem móvel consta do Anexo 16, fl.116, na proposta de R$ 134.000,00 para dois equipamentos, incluindo as despesas de operação para 24 meses, efetuada pela empresa PAT TRAFFIC;
- A cotação do equipamento de pesagem fixa consta do Anexo 17, fl.30, referência de preço na proposta da concessionária NOVADUTRA, atualizados para outubro de 2004;
- A cotação do CCO consta do Anexo 16, fl.132, efetuada pela empresa COMPSIS;
- A cotação para rede de fibra ótica consta do Anexo 16, fl.129, na proposta efetuada pela empresa ALCATEL, convertida na cotação do dólar americano, à época;
108. Os valores orçados para esses itens deverão ser revistos nas planilhas relativas aos custos operacionais.
109. O esclarecimento sobre as quantidades e a localização dos postos de pesagem móvel não especifica o fundamento técnico ou normativo em que se baseou.
110. Questionada a composição de custos para a formação do item 'conjunto de equipamentos gerais e de informática', o Ministério dos Transportes respondeu que o mesmo engloba mobiliário, equipamentos de informática e periféricos, softwares e acessórios e, ainda, que: 'a quantificação e listagem pormenorizada de todos os componentes desse item não se aplica a um estudo de viabilidade, como é o caso. A determinação de seus valores, para cada categoria de rodovia, conforme parâmetros estabelecidos nos estudos de viabilidade, foi feita em função do número de funcionários da administração/operação' (grifo nosso).
111. Não é razoável que falte detalhamento a um orçamento de R$ 2,2 milhões, como no caso do Lote 5, ainda mais quando se prevê reposição integral a cada três anos. Falta sentido também a equiparação da vida útil de elementos tão distintos quanto o mobiliário e os equipamentos de informática. Tampouco deveria ser considerado apenas o número de funcionários para o estabelecimento dos quantitativos.
112. Quanto às explicações dadas para a variação dos quantitativos de equipamentos em relação aos estudos de viabilidade anteriores (ano 2000), as justificativas foram pouco esclarecedoras em vários itens: 'dimensionamento revisto' e 'alteração do critério de reposição', simplesmente.
113. Dessa forma, considera-se tecnicamente injustificados os redimensionamentos apresentados, pela falta de critérios.
114. Inconsistências verificadas em virtude de diferenças entre as informações constantes do Relatório de Parâmetros, Dimensionamento e Custos Operacionais (Anexo 8) e o cronograma utilizado na planilha de custos (Anexo 1), foram reconhecidas e informou-se que: 'Tal situação será solucionada com a correção dos quadros apresentados nos Volumes VI, o que já está sendo providenciado e , tão logo concluído, serão encaminhados os textos revisados a este Tribunal'.
115. Os itens relativos aos equipamentos operacionais dizem respeito aos procedimentos de alocação do cronograma físico-financeiro, que influi diretamente no fluxo de caixa projetado para as concessões. São eles os relativos ao adiantamento da implementação das cabines de pedágio e de bloqueio, os arredondamentos, sempre a maior, na consideração da vida útil e da localização dos equipamentos na rodovia e, por último, as despesas alocadas no último ano da concessão (refletidas no fluxo de caixa, mas pouco aproveitadas operacionalmente no projeto).
116. Das justificativas apresentadas pelo Departamento de Outorgas, todas indicam a falta de critérios para definição dos parâmetros operacionais. Os ajustes, nesses casos, independem das premissas adotadas nos estudos de viabilidade. Nesse sentido, não como se descartar a revisão desses itens, com reflexos positivos para a modicidade tarifária.
117. Portanto, a exemplo do verificado nos orçamentos dos investimentos em obras, esses orçamentos operacionais apresentam imprecisões e inconsistências, o que freqüentemente conduz para o aumento de custos.
118. Como se trata de detalhes operacionais que podem estar normatizados pelo Agente Regulador, convém agregar informações da ANTT para concluir a pertinente análise. Esse assunto será tratado adiante, após relatada diligência junto àquela Agência.
QUESTÃO AMBIENTAL
119. Quando questionado sobre a metodologia e os procedimentos adotados para a obtenção da estimativa de orçamento dos serviços de conservação, monitoramento e controle ambiental para as obras de recuperação das rodovias, o Ministério dos Transportes registrou (fl. 177):
'Considerando-se as premissas adotadas para a realização dos estudos de viabilidade, não seria necessário um levantamento preciso do passivo ambiental, nas áreas abrangidas pelo corpo estradal, de cada um dos trechos a serem concedidos, uma vez que, pelas regras dos novos contratos de concessão, este dimensionamento tem como finalidade subsidiar a previsão de verba para o item de recuperação dos passivos ambientais.'
120. Por essa razão, o Ministério dos Transportes previu que o cadastro de todo o passivo ambiental e o levantamento dos serviços necessários à recuperação do mesmo seria realizado quando da transferência dos trechos rodoviários à futura concessionária. Feito isso, os orçamentos dar-se-iam com base no SICRO e eventuais divergências com os valores originalmente estabelecidos nos estudos de viabilidade seriam compensadas para fins de reequilíbrio econômico e financeiro do contrato.
121. Informa, ainda, que a empresa responsável pelas estimativas (Geocompany Tecnologia, Engenharia e Meio Ambiente) realizou serviços similares para o Estado de São Paulo.
122. O argumento trazido de que a IN TCU nº 46/2004, ao solicitar o envio de 'relatório sintético sobre os estudos de impacto ambiental disponíveis', induz a realização de estimativas imprecisas é despropositada. O que se pretende é receber um relatório sintético de todos os estudos porventura existentes, mas não que os levantamentos e as estimativas ambientais, necessárias para fundamentar o estudo de viabilidade, sejam realizados de forma sintética.
123. Dado o modelo de concessão proposto, a estimativa pouco fundamentada dos custos relativos às questões ambientais influi diretamente na tarifa máxima de pedágio a ser fixada no edital de licitação. Por essa razão, todo o estudo de viabilidade deve ser realizado de forma o mais criteriosa possível.
124. É oportuno mencionar, ainda, que a disposição contida nas Decisões nº 586/2001 e 587/2001, ambas do Plenário, em que se determinou a inclusão no edital e na minuta de contrato da 'responsabilidade do concessionário de promover o cadastro geral do passivo ambiental, recuperar o passivo existente e evitar a criação de novos passivos ambientais' não implica em autorização para que todo o levantamento das condições ambientais dos trechos a serem licitados fosse transferido para a futura concessionária. As abordagens feitas à época, e que fundamentaram o referido decisum, indicavam a necessidade de atribuir à futura concessionária a obrigação de manter atualizado o cadastro de passivo ambiental, recuperar o passivo por ela eventualmente criado e evitar a criação de novos passivos ambientais, haja vista que o edital e a minuta de contrato eram silentes quanto a esses aspectos.
125. Pensar em atribuir ao futuro concessionário a recuperação do passivo ambiental preexistente no trecho rodoviário a ser explorado é totalmente desarrazoado, visto que resulta em maiores encargos para a concessão, onera a tarifa a ser cobrada do usuário e fere frontalmente o princípio da modicidade tarifária, estabelecido no § 1º do art. 6º da Lei nº 8.987/1995.
126. Relativamente ao licenciamento ambiental, o Ministério informou que o mesmo será obtido pela futura concessionária, por ocasião da execução das obras previstas, haja vista a indisponibilidade dos projetos executivos correspondentes (fl. 180).
127. Ante o exposto, deve-se determinar à ANTT, atualmente responsável pela condução do processo, as seguintes providências:
- estabeleça no edital e na minuta de contrato as responsabilidades de cada parte pela recuperação do passivo ambiental preexistente, pela recuperação dos passivos eventualmente causados durante a concessão e pelo monitoramento dessas questões;
- reveja os valores orçados para as questões ambientais no estudos de viabilidade originalmente apresentados pelo Ministério dos Transportes, levando em consideração as responsabilidades atribuídas a cada parte.
4 - QUARTA DILIGÊNCIA
128. Após a realização de questionamentos quanto aos aspectos econômico-financeiros, de investimentos, de custos operacionais e de meio ambiente dos estudos de viabilidade apresentados pelo Ministério dos Transportes, sentiu-se a necessidade de buscar junto à ANTT informações resultantes da ação fiscalizadora da agência, capazes de aprimorar os referidos estudos (fls. 160/163).
129. Nesse sentido, encaminhou-se, mediante o Ofício Sefid nº 269/2005 (fls. 164/165), de 29/8/2005, diligência à ANTT, em que foram requeridas informações relativas a investimentos e custos operacionais, observada a realidade das concessões de rodovias federais em operação.
A - RESPOSTA À QUARTA DILIGÊNCIA
130. A resposta da ANTT deu-se em 21/9/2005, por meio do Ofício nº 507/DG (fls. 204/220), após prorrogação de prazo concedida em 20/9/2005 (fl. 203). As informações encaminhadas pela ANTT compõem o Anexo 17.
VEÍCULOS
131. O primeiro questionamento feito refere-se aos veículos usualmente utilizados pelas concessões rodoviárias em operação, em comparação aos respectivos volumes de tráfego, e a periodicidade de renovação dos mesmos. A ANTT apresenta quadro indicativo dos veículos utilizados pelas concessões sob sua fiscalização (fls. 26/27 do Anexo 17), inclusive com a vida útil adotada pelas mesmas. Esclarece, ainda, que não dispõe de informações sobre o tempo de reposição dos veículos, mas, tão-somente, sobre a vida útil adotada contabilmente.
132. A Tabela 8 indica, a título de exemplo, o quantitativo de guinchos leves e de veículos de inspeção utilizados nas respectivas concessões. Quando comparado à extensão da rodovia, verifica-se que há significativa variação no quantitativo distribuído por km. O que leva a concluir que, para essas concessões, não foi estabelecido um parâmetro operacional para esse quesito.
Tabela 8. Quantitativo de veículos utilizados por km da rodovia
Guincho leve Veículos de inspeção
Extensão Qtde. Km/Qtde Qtde Km/Qtde
NOVADUTRA 406,80 19 21 13 31
CONCER 185,00 5 37 12 15
CRT 152,50 3 51 4 38
PONTE 23,34 6 4 0 0
CONCEPA 135,09 3 45 3 45
ECOSUL 623,80 4 156 3 208
Fonte: Sefid
133. No que se refere à vida útil dos veículos operacionais, pode-se verificar que nas concessões em operação esse indicador varia de 5 a 7 anos. Nos estudos apresentados pelo Ministério dos Transportes, a vida útil era de 2 anos (veículo de inspeção), 5 anos (guincho leves) e 7 anos (guincho pesado). Essa dissonância permite concluir que os parâmetros de vida útil de veículos apresentados são pessimistas, haja vista a prática verificada no setor.
VEÍCULOS DE SERVIÇOS USUALMENTE UTILIZADOS
134. Sobre os veículos usualmente utilizados, a resposta da ANTT limitou-se a listar as exigências elencadas nos respectivos Programas de Exploração da Rodovia. Essa indicação, todavia, não esclarece os tipos de veículos utilizados. Dos quantitativos fornecidos pela ANTT (fls. 26/27 do Anexo 17), pode-se depreender que nem todas as concessionárias possuem todos os serviços previstos no PER. A Novadutra, como informado, não possui ambulância-UTI, embora esteja previsto no PER. Além disso, se observadas as especificações apresentadas no PER de cada uma das concessionárias, inconsistências podem ser constatadas nas especificações técnicas.
135. Essa situação requer seja determinado à ANTT que, caso ainda não o tenha feito, regulamente os tipos de serviços a serem prestados nas rodovias concedidas, inclusive especificando o quantitativo e as condições operacionais dos veículos. Os efeitos de tal regulamentação já devem ser impostos, dentro das possibilidades, aos trechos ora em análise.
SISTEMA DE PESAGEM
136. No que se refere a esse quesito, a ANTT declarou que não identificou, nos contratos e PER vigentes, qualquer critério na quantificação e localização dos postos de pesagem (fl. 10 do Anexo 17). Informou, ademais, que, no caso da Novadutra, os dois postos de pesagem fixa existentes já eram operados pelo DNER, tendo sido mantida sua localização.
137. Segundo informado, sobre o tema foi identificado o documento elaborado pelo extinto Departamento Nacional de Estradas de Rodagem - DNER, chamado 'Procedimentos Básicos para Operação de Rodovias', que aponta aspectos que devem ser observados na identificação da localização ideal dos postos de pesagem.
138. Na modelagem apresentada pelo Ministério dos Transportes (fl. 17 do anexo 8), está previsto que as bases de pesagem fixa serão transformadas em móvel, com operação por meio de balanças portáteis. A fiscalização do peso ocorrerá em pontos estratégicos de fuga. Para tanto, está prevista 'a construção de bases de pesagem móvel a cada 100 km em cada sentido da rodovia, operada por pessoal especializado, através de 1 equipe de pesagem móvel, para cada 08 Bases ou no mínimo 1 equipe por sentido em pista dupla, treinadas e capacitadas, com operador de balança, auxiliar de pista, fiscal autuador'.
139. A vida útil dos equipamentos de balança é de 10 anos e dos veículos de 3 anos, prazo em que deve ser feita a reposição dos mesmos. A ANTT já informou que a vida útil dos veículos foi revista, passando a 5 anos (fl. 209). No entanto, nada foi informado sobre a adequação dos equipamentos de balança previstos para os trechos, bem como sobre a construção das bases móveis a cada 100 km de rodovia, em cada sentido.
140. A ANTT apresentou os custos e as quantidades praticados pelas atuais concessionárias com os sistemas de pesagem (fls. 30/31 e 33 do Anexo 17), dentre outros. A título ilustrativo, foi desenvolvida a Tabela 9, em que os quantitativos são comparados à extensão da rodovia. Pode-se concluir que não há um padrão para estabelecimento dos sistemas de pesagem.
Tabela 9. Quantitativo de equipamentos para pesagem de veículos por km da rodovia
Pesagem fixa Pesagem móvel
Extensão Qtde. Km/Qtde Qtde. Km/Qtde
Novadutra 406,80 4 102 2 203
Concer 185,00 4 46 3 62
CRT 152,50 1 153 1 153
Ponte 23,34 2 12
Concepa 135,09 1 135 4 34
Ecosul 623,80 2 312 1 624
Fonte: Sefid
141. Deve-se determinar à ANTT que estabeleça parâmetros operacionais para as rodovias federais concedidas, tendo por base a realidade operacional das atuais concessionárias e os parâmetros estabelecidos pelo DNER, atualmente vigentes.
PAINÉIS DE MENSAGEM VARIÁVEL
142. Segundo informa a ANTT (fl. 14 do Anexo 17), não foram identificados nos contratos vigentes, e respectivos PER, critérios adotados pelo extinto DNER para estabelecer o quantitativo e localização dos painéis de mensagem variável. A tabela 10 indica que, nas concessões hoje fiscalizadas pela ANTT, o quantitativo varia consideravelmente de caso a caso.
Tabela 10. Quantitativo de Painéis de Mensagem Variável por km da rodovia
Painéis de Mensagem Variável
Extensão Qtde Km/Qtde
NOVADUTRA 406,80 30 14
CONCER 185,00 12 15
CRT 152,50 3 51
PONTE 23,34 13 2
CONCEPA 135,09 6 23
ECOSUL 623,80 2 312
Fonte: Sefid (a coluna Qtde totaliza, em alguns casos, os painéis fixos e móveis)
143. Nos estudos que se analisa, está previsto um dispositivo fixo em cada praça de pedágio, um móvel para cada equipe de pesagem e um fixo a cada 100 km de rodovia (fl. 22 do Anexo 8). A reposição desses equipamentos dar-se-ia a cada 6 anos (unidades fixas) e 3 anos (unidades móveis). Quanto aos custos praticados atualmente, a ANTT informa que os valores relativos a esses painéis encontram-se consolidados na rubrica Sistema de Controle de Trânsito, que abrange uma série de outros equipamentos.
144. A fim de que as tarifas básicas de referência não sejam oneradas desnecessariamente com a previsão exagerada de equipamentos operacionais, faz-se necessário que a ANTT estabeleça critérios para a instalação de painéis de mensagem variável fixos e móveis.
ESTAÇÕES METEOROLÓGICAS, DETECTORES DE NEBLINA E DE ALTURA
145. Assim como nos pontos anteriores, a ANTT não identificou os critérios adotados pelo extinto DNER para estabelecer o quantitativo desses equipamentos nas concessões em operação (fls. 16/17 do Anexo 17). Os detectores de altura não são relacionados no PER das concessões em operação. Como informado, somente a NovaDutra, Concer e Ponte dispõem de estações meteorológicas e detectores de neblina.
146. Somente há informação sobre os custos de 'equipamentos meteorológicos' da Novadutra (fls. 30/31 do Anexo 17). O valor indicado é inferior ao previsto nos atuais estudos de viabilidade. No entanto, deve-se ponderar que a nomenclatura adotada não permite concluir quanto à coincidência dos equipamentos, além de o valor apresentado referir-se aos valores da proposta (data-base de maio/95) atualizados com base no Índice de Reajuste Tarifário - IRT adotado. O que interessa saber é o custo de mercado desses equipamentos, como forma de otimizar os orçamentos feitos.
147. O sistema de monitoramento de tempo incluído nos estudos em análise prevê uma estação meteorológica a cada 200 km, com reposição a cada 15 anos (fl. 26 do Anexo 8). A localização da mesma será determinada futuramente pela concessionária.
148. O sistema de monitoração de neblina, por sua vez, deverá ser implantado juntamente com os painéis de mensagens variáveis fixos (fl. 27 do Anexo 8), sendo reposto a cada 5 anos.
149. Pode-se constatar que a prática das concessionárias de rodovias federais já existentes nada permite concluir sobre o dimensionamento desses sistemas. Faz-se necessário que a ANTT desenvolva parâmetros para estabelecimento dos serviços necessários em cada trecho a ser licitado, com os conseqüentes reflexos sobre os custos operacionais da concessionária.
SISTEMAS DE COMUNICAÇÃO
150. Quanto aos sistemas de comunicação, as informações prestadas pela ANTT seguem o padrão dos itens anteriores (fls. 17/21 do Anexo 17).
CABINES DE PEDÁGIO
151. Quanto à localização e quantificação das cabines de pedágio, não foram identificados critérios fixados pelo DNER para as concessões de rodovias federais em operação (fls. 21/24 do Anexo 17). No caso da Novadutra, a localização das praças de pedágio coincide com as antigamente operadas pelo DNER.
152. No que se refere aos custos de implantação das praças de pedágio, somente a ECOSUL disponibiliza no PER os custos de instalação das mesmas, como apresentado na Tabela 11 (fls. 108/109 do Anexo 17).
Tabela 11. Custo total das edificações de praças de pedágio
Praça de pedágio Preço total (fev/96)
Camaquã 2.093.247,06
Jaguarão 992.825,82
Rio Grande 1.256.878,94
Santana 1.116.357,35
Total 5.459.309,17
Fonte: ANTT
153. Os valores apresentados pela ECOSUL estão referenciados a fevereiro de 1996 e correspondem aos apresentados na proposta de licitação. Tendo em vista que essa concessão foi realizada pelo Estado do Rio Grande do Sul, tendo sido o contrato transferido para a União em 2002, não se pode utilizar os valores por ela indicados como parâmetro.
QUADRO DE PESSOAL
154. Quanto a esse aspecto, é apresentada a quantidade de empregados nas funções operacionais das concessionárias fiscalizadas pela ANTT (fl. 32 do Anexo 17). Informou, ainda, que não dispõe das informações relativas à área administrativa e de engenharia, assim como o nível salarial de cada empregado (fl. 24 do Anexo 17).
RECUPERAÇÃO DO MEIO AMBIENTE
155. Segundo informado pela ANTT (fls. 24/25 do Anexo 17), 'cabe às concessionárias obter, junto aos órgãos integrantes do Sistema Nacional de Meio Ambiente, todas as licenças e autorizações previstas na legislação vigente, para execução de obras e serviços passíveis de licenciamento ambiental e daquelas intervenções associadas ou decorrentes, tais como áreas de apoio, acampamento, áreas de empréstimo, jazidas e áreas de deposição de material excedente'.
156. Nesse sentido, conclui que os custos e encargos decorrentes do processo de licenciamento ambiental regular para cumprimento das obrigações assumidas é de responsabilidade da concessionária e não ensejam a revisão tarifária, embora não previsto textualmente no PER.
157. Informa, por fim (fl. 25 do Anexo 17):
'O licenciamento de implantação da rodovia e o passivo ambiental referente ao período anterior à concessão não são de responsabilidade da concessionária. No entanto, deve-se registrar que diversos problemas em encostas, terraplenos, entre outros aspectos, que poderiam ser enquadrados como recuperação ambiental, foram quantificados e registrados no item relativo à recuperação estrutural das rodovias.'
158. As considerações ora feitas pela ANTT coincidem com as preocupações anteriormente lançadas pela unidade técnica, que motivaram a terceira diligência (parágrafos 119 a 127) e integraram a apresentação sobre os aspectos relevantes aos entes interessados (parágrafos 175 e 176). Ratificam, assim, a necessidade de se efetuar o cadastro do passivo ambiental de todos os lotes, anteriormente à concessão da rodovia, sob pena de os usuários serem penalizados às custas de situação preexistente. Ou ainda, numa situação hipotética, evita-se que venha a ser argüido no futuro a existência de passivos ambientais criados pela própria concessionária ou por municípios vizinhos à rodovia.
159. Nesse sentido, ficam ratificadas as proposições feitas no parágrafo 127.
EVOLUÇÃO DO TRÁFEGO
160. A evolução real do tráfego nas concessões de rodovias federais nos últimos anos é apresentada na Tabela 12 (fl. 29 do Anexo 17). Pode-se depreender que, desde o início da operação nessas rodovias, o crescimento do tráfego foi positivo em todas, à exceção da Concer. Para cálculo dos percentuais de crescimento do tráfego até 2004, foi adotado o primeiro ano em que houve contagem em todo o ano.
Tabela 12. Evolução real do tráfego nas concessionárias de rodovias federais em operação
Evolução
Início da comparação período anual
NOVADUTRA 1997 69,6% 6,83%
CONCER 1997 -6,2% -0,80%
CRT 1997 33,9% 3,72%
PONTE 1997 7,0% 0,84%
CONCEPA 1998 0,1% 0,01%
ECOSUL 2002 17,5% 5,52%
Fonte: Sefid
161. Nos estudos em análise, o crescimento médio anual estabelecido para o tráfego é de 2,7% a.a., com crescimento marginal decrescente.
162. Em resposta ao Ofício Sefid nº 174/2005 (fl. 53A), de 4/7/2005, a Secretaria de Política Econômica do Ministério da Fazenda encaminhou estimativas para o crescimento real do PIB para o período adotado para as concessões que se analisam (fls. 87/88). Essas estimativas, mais otimistas, apresentam um crescimento médio anual de 4,34% a.a., para o mesmo período (2005 a 2029).
COMPARATIVOS ENTRE VALORES ORÇADOS E REALIZADOS
163. Como informa a ANTT (fl. 25 do Anexo 17), 'as atuais concessionárias rodoviárias não possuem um plano de contas padronizado que possibilitem, mediante análise dos demonstrativos que são encaminhados à ANTT, tais como Balancetes Analíticos e Demonstrações Financeiras, a apuração dos diversos custos solicitados nos itens 'd' , 'f', 'h', 'j' e 'l'. Para a apuração dos custos, em cada uma das concessionárias, desde o início das concessões, seria necessário o desenvolvimento de fiscalizações específicas, envolvendo, de forma estimativa, um prazo mínimo de 2 (dois) meses para cada concessionária'.
164. Aduz, ainda, que está em fase final de contratação, em conjunto com o Banco Mundial, consórcio que desenvolverá os planos de conta para serem adotados pelos modais de transportes regulados pela ANTT.
165. Sobre o comparativo apresentado de investimentos e custos de manutenção e conservação das atuais concessões de rodovias federais (Quadro 9 do Anexo 17), é pertinente ponderar que não serve para atestar os valores efetivamente praticados nas obras e serviços realizados. Isso porque todo esse demonstrativo resulta da atualização dos valores apresentados na proposta das licitantes.
REFERÊNCIA DE CUSTOS PRATICADOS
166. Como mencionado anteriormente, os valores encaminhados pela ANTT como referência de custos praticados não são fidedignos, tendo em vista resultarem da atualização monetária dos valores indicados nas propostas (fl. 25 do Anexo 17). Nada se pode concluir sobre a prática de preços das atuais concessionárias.
III - REUNIÃO CONJUNTA (TCU, CASA CIVIL DA PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA, MINISTÉRIO DOS TRANSPORTES E ANTT)
167. Dada a quantidade de questionamentos feitos e a falta de perspectiva para o início do procedimento licitatório, foi realizada em 30/8/2005 uma reunião conjunta neste Tribunal, na qual estiveram presentes:
- Sr. Adylson Motta, Presidente do TCU;
- Sr. Marcos Bemquerer, Ministro-Substituto do TCU;
- Sra. Dilma Roussef, Ministra-Chefe da Casa Civil da Presidência da República;
- Sr. Alfredo Nascimento, Ministro de Estado dos Transportes;
- Sr. Paulo Sérgio Oliveira Passos, Secretário-Executivo do Ministério dos Transportes;
- Sr. José Alexandre Nogueira Resende, Diretor-Geral da ANTT;
- Sr. Fábio Marcelo de Rezende Duarte, Diretor do Departamento de Outorgas do Ministério dos Transportes.
168. Nessa ocasião, foi apresentada a cronologia do processo de acompanhamento no TCU e o foco da análise desenvolvida sobre os estudos de viabilidade. Além da preocupação com a modicidade tarifária, representada na fase atual pela tarifa máxima a ser admitida no certame, foram apresentadas preocupações quanto à fundamentação técnica dos estudos de viabilidade e, em decorrência, de possíveis dificuldades a serem enfrentadas pela ANTT na condução dos futuros contratos de concessão.
169. De forma objetiva, buscou-se apresentar os aspectos possíveis de serem aprimorados, em curto espaço de tempo, nos estudos de viabilidade, a fim de que fossem evitados impactos danosos aos usuários das rodovias a serem concedidas.
INVESTIMENTOS
170. O primeiro ponto referiu-se à forma como foram orçados os investimentos a serem realizados nos lotes a serem concedidos. Como identificado pela unidade técnica, os orçamentos apresentam-se de forma genérica, calculados a partir do SICRO/SP e sem considerar as particularidades de cada segmento a ser licitado. Assim, tendo por base os custos próprios de obras públicas, como executado pelo DNIT, desconsiderava-se, por completo, a agilidade orçamentária das empresas privadas.
171. Além da inclusão de acréscimos aos orçamentos para fins de 'eventualidades', identificou-se que eram incluídos no fluxo de caixa, especificamente nos lotes 5, 6 e 7, valores relativos a contratos firmados pelo DNIT para manutenção das rodovias afetas, a serem 'assumidos' pelos futuros concessionários. Essas disposições oneravam demasiadamente a tarifa, sem qualquer justificativa plausível.
172. Outra ponderação feita foi que a superestimativa dos valores adotados, a título de investimentos, teria um reflexo restritivo no procedimento licitatório, visto que uma maior qualificação econômico-financeira seria exigida dos participantes do certame.
CUSTOS OPERACIONAIS
173. Questionou-se, quanto aos custos operacionais apresentados, a ausência de justificativa para os preços orçados, além da falta de racionalização na alocação dos equipamentos operacionais. Esse é o caso da vida útil dos veículos e de outros equipamentos em que, quando o número de reposições resultava em período fragmentado, optou-se por arredondar a maior esses períodos, ampliando os gastos da concessão. De forma análoga, eram previstas novas aquisições nos dois últimos anos da concessão.
174. Ficou clara a necessidade de otimização dos estudos de viabilidade, também no que se refere ao cronograma físico-financeiro.
QUESTÕES AMBIENTAIS
175. Situação considerada grave é a inexistência de cadastro de passivo ambiental. Os estudos de viabilidade apresentados pelo Ministério dos Transportes transferiam ao futuro concessionário todo o encargo pela recuperação dos passivos ambientais preexistentes. Considerou-se que essa situação, sem uma avaliação prévia de cada trecho a ser licitado, revestir-se-ia no futuro em risco de acréscimo indevido nas tarifas de pedágio, além de litígios judiciais com a União.
176. Em conseqüência, entendeu-se como precárias as estimativas de custo apresentadas.
TAXA INTERNA DE RETORNO
177. A ausência de fundamentação técnica para estabelecer a Taxa Interna de Retorno, tida como remuneração do empreendimento, foi apontada como uma das grandes fragilidades do estudo de viabilidade. Ponderou-se que o argumento trazido de que o retorno entre 17 e 18% a.a. é o esperado pelo mercado não pode prosperar e é por demais incipiente.
178. Por essa razão, buscou-se comparar, de forma ilustrativa, o retorno verificado em outros setores de infra-estrutura, também fiscalizados pelo TCU. Mencionou-se, ademais, que o cálculo da TIR observa critérios técnicos, parametrizados, descritos em vasta bibliografia, o que justifica e requer a fundamentação técnica desse quesito.
PROPÓSITOS FINAIS DA REUNIÃO
179. Cientes da gravidade dos aspectos abordados no relato, as autoridades presentes chegaram ao consenso de que era imprescindível delegar à ANTT a promoção dos ajustes necessários aos estudos de viabilidade às premissas técnico-operacionais e orçamentárias das concessionárias de rodovias federais atualmente sob sua fiscalização.
180. Nesse sentido, esforços deveriam ser envidados pela Agência para, na maior brevidade, apresentar uma revisão dos documentos apresentados pelo Ministério dos Transportes. Para tanto, os serviços prestados pela consultora Dynatest foram disponibilizados pelo Sr. Ministro dos Transportes.
181. Dadas as restrições de prazo e a prioridade governamental em dar início ao procedimento licitatório, acordou-se que a revisão a ser feita pela ANTT, com os decorrentes ajustes, estaria centrada nos pontos discutidos na reunião.
IV - AJUSTES NOS ESTUDOS DE VIABILIDADE
182. Em 8/11/2005, deu entrada nesta unidade técnica o Ofício nº 571/2005/DG (fl. 200), da ANTT, que encaminhava a Nota Técnica nº 003/SUINF/SUREF/2005 (fls. 201/215), que dispõe sobre as alterações de caráter técnico-operacional promovidas pela Dynatest nos estudos de viabilidade, sob a supervisão da Agência. A nota técnica foi desenvolvida a partir do chamado 'Relatório Final Consolidado', apresentado pela Dynatest (Anexo 18).
183. Passa-se, na seqüência, à análise dos pontos abordados nesse documento.
BASE DE PREÇOS
184. A ANTT passou a utilizar as bases de dados do SICRO2 regionais para composição dos custos unitários de investimentos, observada a localização de cada trecho a ser licitado (fl. 201). Anteriormente, os investimentos de todos os lotes foram orçados tendo por base o SICRO/SP.
185. Entende-se que esse ajuste observa as particularidades regionais dos trechos a serem licitados.
REDUÇÃO NOS PREÇOS DO SICRO2
186. A partir do resultado de licitações recentes realizadas pelo DNIT para contratação de serviços de recuperação, conservação e manutenção de rodovias, realizou-se levantamento dos valores oferecidos pelos vencedores da licitação, a título de desconto sobre os orçamentos da obra, formulados com base no SICRO2 (fl. 206). A demonstração de tais descontos encontra-se na Tabela 2 (fl. 9 do Anexo 18).
187. Apesar de demonstrado que a média dos descontos obtidos nos certames relacionados foi de 31%, a ANTT informa que efetuou simulação com redução de 20% em todos os preços do SICRO2 utilizados nas composições de custos. Argumenta, ademais:
'A adoção desse valor se justificaria pelo fato de se estar buscando a definição de uma tarifa teto para cada lote, e a pesquisa efetuada pela Dynatest indicar ser este o menor percentual de desconto obtido pelo DNIT em 26 licitações, não considerando o referente ao lote 5 do Edital 0272/03-00 (Estado de Goiás), único a acusar um valor de licitação 3% acima do orçado pelos preços do SICRO. Por outro lado, considerando que, para as concessões em estudo, não há projeto básico das intervenções a serem efetuadas, aumentando o risco de quantidades a ser assumido pelas concessionárias, reformulou-se o percentual de redução dos preços do SICRO2, passando-o de 20% para 15%.' (grifo nosso)
188. Essa informação foi complementada em 30/11/2005, por meio da Nota Técnica nº 004/SUINF/SUREF/2005 (fls. 219/221). Nesse documento, são refeitas considerações sobre os procedimentos adotados para cálculo da redução nos preços do SICRO2 e novos argumentos são trazidos para justificar a adoção do redutor de 15%. Transcreve-se, a seguir, excerto da referida nota (fl. 219/220):
'Posteriormente ao trabalho elaborado pela Dynatest, recebemos a informação oficial do DNIT, com algumas pequenas diferenças em relação ao apresentado na Tabela 02 do 'Relatório Final Consolidado - Estudo de Viabilidade Econômico-Financeira'. Essas diferenças são apresentadas na Tabela 02 Corrigida, em anexo, que mostra percentuais de redução variando de 19% a 48%, com média de 30%.
Quando da elaboração do Relatório pela Dynatest, já se tinham informações de que alguns daqueles contratos ainda não haviam sido assinados, algumas licitações estavam com problemas de ações judiciais, e em outras o primeiro colocado havia desistido, demonstrando problemas nas propostas efetuadas.
Com o recebimento dos dados oficiais do DNIT, aquelas informações foram confirmadas, conforme pode-se verificar na tabela em anexo. Assim, retirando-se da relação os contratos não assinados e as licitações com problemas judiciais, chega-se a um percentual médio de redução de 28% (Tabela Corrigida A).
Assim, a ANTT optou por adotar, inicialmente, um fator de redução de 20% em todos os preços do SICRO2 utilizados na composição de custos dos estudos. A adoção desse valor se justificaria pelo fato de se estar buscando a definição de uma tarifa teto para cada lote. Por outro lado, os Editais estão sendo elaborados de modo a propiciar um maior número de concorrentes, prevendo-se condições de qualificação que permitam a participação de empresas ou consórcios, nacionais ou estrangeiros, instituições financeiras, fundos de pensão e fundos de investimentos em participações, sem necessidade de serem empresas construtoras, o que deve trazer grande competição às licitações.
No entanto, não se pode olvidar que as licitações do DNIT são feitas com base em projetos básicos definidos, e que quando os quantitativos a serem efetivamente executados ultrapassam os estabelecidos em tais projetos esse fato é levado em conta num reequilíbrio contratual. Já nas licitações da 2ª Etapa de Concessões de Rodovias Federais, os licitantes deverão propor valores globais para as obras e serviços a serem executados, respaldados por estudos por eles efetuados, assumindo, assim, todo o risco dos quantitativos envolvidos.'
189. Pelas razões expostas, e a partir de simulações feitas com redutores de 15 e 20% e sem redução, a ANTT entendeu por bem sugerir a opção de reduzir em 15% os preços praticados no SICRO2.
190. De início, deve-se comentar que foram encontradas diferenças, de aproximadamente 1%, no cálculo das médias dos descontos apresentados pela ANTT. Todavia, para simplificar, tome-se por base a Tabela 02 Corrigida A (fl. 231), que incorpora as supressões efetuadas em função de contratos não assinados e de litígios judiciais posteriores aos certames. O percentual médio obtido pela unidade técnica, ao remontar a tabela apresentada, é de 30%, superior ao indicado de 28% (fl. 231).
191. Verifica-se, ademais, que a média apresentada pela ANTT considera um contrato assinado no Estado de Goiás em que o valor da proposta foi 3% superior ao orçado com base no SICRO pelo DNIT. Como indicado, a data-base dessa proposta foi fevereiro de 2004. Essa informação, todavia, é incompatível com recentes deliberações desta Corte, proferidas no âmbito de auditorias de obras, em que se tem recomendado ao DNIT que não admita em seus procedimentos licitatórios preços superiores aos indicados no SICRO.
192. Quando suprimida essa informação, por indevida, a média dos descontos obtidos em contratos de obra pública, a partir de orçamentos do SICRO, passa a 32%.
193. Assim, considerando que a realidade orçamentária das concessionárias distingue-se, na essência, do poder público, o qual, por sua vez, já vem adotando a prática de julgar procedimentos licitatórios a partir do maior desconto fornecido, não se vislumbra justificativa para a adoção de redutor aos preços do SICRO tão pessimista como o proposto pela ANTT (15%). Entende-se como razoável e justificável adotar-se a média dos descontos verificados em procedimentos licitatórios realizados pelo DNIT, de 32%, resultante dos valores informados na Tabela 02 Corrigida A (fl. 231).
194. Em 7/12/2005, a ANTT juntou aos autos a Nota Técnica nº 005/SUINF/SUREF/2005 (fls. 254/258), por meio da qual complementa informações trazidas anteriormente sobre o cálculo do desconto do SICRO.
195. Inicialmente, apresenta nova versão para a Tabela 02 Corrigida (fl. 257) e Tabela 02 Corrigida A (fl. 258), em que são refeitos os cálculos da média dos descontos obtidos pelo DNIT em licitações realizadas. À exceção do desvio padrão calculado, os outros indicadores (média, valores mínimos e máximos) coincidiram com a conferência da unidade técnica.
196. Dos 27 contratos inicialmente apresentados (Tabela 02, fl. 9 do Anexo 18), foram suprimidas as informações cujos contratos, em número de dez, não haviam sido assinados ou cujas licitações estavam com problemas judiciais. Segundo informado (fl. 224), essas informações foram obtidas diretamente junto ao DNIT pela empresa de consultoria Dynatest. A última versão das Tabelas demonstrativas já desconsidera, portanto, as incertezas e insucessos dos certames realizados pelo DNIT.
197. Além disso, a ANTT informa:
'Segundo as informações obtidas junto ao DNIT, suas licitações de obras podem ser realizadas com base em projetos executivos ou projetos básicos e, em situações de emergência, com base em previsões. Quando as licitações são feitas sobre projetos executivos, raramente é necessária a elaboração de Termo Aditivo de valor. Quando as licitações são calcadas em projetos básicos, estima-se que 70 a 80% delas requerem revisão dos quantitativos, gerando acréscimo de valor de cerca de 25%. Finalmente, nas licitações com base em previsões é praticamente inevitável o aumento dos quantitativos inicialmente estimados.
Assim, se as quantidades efetivamente executadas ultrapassarem as estabelecidas nos projetos ou nas previsões, esse fato é levado em conta num reequilíbrio contratual. Ocorre que, para as licitações da 2ª Etapa de Concessões de Rodovias Federais, os projetos básicos das obras a serem executadas não estão disponíveis, e as licitantes deverão elaborar propostas de valores globais para essas obras com base em suas previsões, sem possibilidade de aditamentos, assumindo, desta forma, todo o risco de quantitativos envolvidos.'
198. Feitas algumas conjecturas sobre as tarifas resultantes das simulações feitas, conclui da seguinte forma: 'A sugestão para adoção dos preços SICRO2 com redução de 15% feita anteriormente pela ANTT visava propiciar margem de 5% nos preços inicialmente utilizados na valoração das obras previstas nos diversos Lotes de modo a manter coerência com relação às incertezas envolvidas na quantificação dos serviços, associada ao fato de se estar procurando estabelecer tarifas máximas para as licitações. Entretanto, diante das novas informações obtidas junto ao DNIT, acredita-se que a opção por não reduzir os preços do SICRO2 estaria mais próxima do que normalmente ocorre em termos de orçamento de obras.' (grifo nosso)
199. Depreende-se, portanto, que o reposicionamento da ANTT ante a incorporação de desconto aos preços indicados no SICRO pretende garantir uma margem capaz de compensar os possíveis riscos de quantidade pela futura concessionária. Assim feito, a Agência entende que está sendo coerente com o usualmente praticado na contratação de obras públicas.
200. Os argumentos da ANTT divergem em muito das premissas básicas adotadas pela unidade técnica de que as concessões de rodovias federais são, em essência, distintas dos habituais contratos de obras públicas. Essa preocupação, aliás, foi explicitamente registrada nestes autos e apresentada às autoridades envolvidas no processo de desestatização das rodovias federais (parágrafo 170). Naquela ocasião, o consenso foi no sentido de realizar os ajustes possíveis, observados os aspectos prioritários, para garantir maior fidedignidade aos estudos de viabilidade, bem como viabilizar a abertura dos respectivos procedimentos licitatórios.
201. A ANTT pondera sobre o risco de quantidades que será assumido pelas concessionárias. Não obstante, os dados históricos dos investimentos realizados nos contratos vigentes de concessões rodoviárias indicam sólida tendência dos investimentos não ultrapassarem os valores previstos. À fl. 35 do Anexo 17, a própria ANTT apresenta quadros comparativos entre valores realizados e previstos (investimento + manutenção + conservação + operação) das concessionárias, em uma série anual de 1996 a 2004, para cinco empresas.
202. Nesses dados, pode-se verificar que, em média, esses investimentos superaram em apenas 4,7% as propostas iniciais no período de 1996 a 2004. Entretanto, consideradas as revisões efetuadas para inclusão de obras (aumentou-se os investimentos em todos os casos, ajustando o volume previsto), a média ficará negativa em 9,1% na relação investimentos realizados/previstos.
203. Ainda com base nessas informações, é notável observar que as empresas realizaram, em média, percentuais de 35,58% e 12,03% abaixo do investimento previsto para o primeiro e segundo ano dos contratos, respectivamente. Portanto, há uma clara demonstração de que há um controle do ritmo dos investimentos por parte das concessionárias, mantendo-o abaixo do patamar programado inicialmente.
204. Há, também, outras formas das empresas concessionárias obterem redução nas despesas com as obras e serviços: as soluções tecnológicas. Constantemente são desenvolvidas novas técnicas, materiais, produtos, no sentido de se obter ganhos de custo e de eficiência. A exemplo, informações técnicas de sites de empresas do setor de asfaltos (fls. 261/269) em que se exemplifica reduções de mais de 60% no custo por km de asfaltamento.
205. Não apenas dessas formas, mas também no gerenciamento e negociação dos contratos, as empresas concessionárias conseguem reduzir seus custos. Como nos estudos de viabilidade deve-se escolher uma solução técnica única, é mais fácil para as concessionárias encontrarem alternativas de redução de custos do que ficarem a mercê de extrapolar seu orçamento em função dos quantitativos. Assim, não se deve transferir o risco de quantidades aos usuários das rodovias, com o aumento das tarifas, que, ao contrário das empresas, não terá o poder de administrá-lo.
206. Por derradeiro, deve-se frisar que os preços do SICRO, segundo o Manual de Custos do DNIT, já contêm margem extra nas suas composições de custos, segundo sua metodologia.
207. Destarte, e em que pese as considerações da ANTT, não há como igualar o contrato de concessão ao de obras públicas. Por essa razão, deve-se determinar à ANTT que aplique desconto sobre os preços praticados pelo SICRO, para fins de estimativa dos investimentos a serem realizados em cada trecho rodoviário a ser licitado, observando-se as especificidades do sistema de preços do DNIT para cada estado.
ADICIONAIS PREVISTOS
208. A ANTT informa que foram suprimidas das composições de custos as parcelas referentes a 'Eventuais e Contingências', que representavam acréscimos de 10% nos orçamentos de edificações e de 5% nos demais itens (fl. 207)
209. Os adicionais relativos à elaboração de projetos, por sua vez, foram revistos e reduzidos pela ANTT, como forma de adequação ao praticado pelo mercado, da seguinte forma:
- de 2,75% a 0,8%, as obras previstas nos trabalhos iniciais, de recuperação e de manutenção;
- de 6,5% para 3%, as obras previstas como melhorias, ampliações, edificações e investimentos em sistemas de operação.
210. O adicional para gerenciamento de obras e serviços, de 5%, havia sido mantido inicialmente pela ANTT. Após consulta ao contingente de mão de obra previsto nos estudos de viabilidade, inclusive com um 'Departamento de Fiscalização' voltado para o gerenciamento e supervisão de obras, a Agência optou por excluir esse percentual dos investimentos (fls. 225/226).
211. Não há questionamentos ou ponderações sobre os ajustes relativos a esse tema.
DISTÂNCIA MÉDIA DE TRANSPORTE
212. Nos estudos de viabilidade apresentados pelo Ministério dos Transportes, a Distância Média de Transporte - DMT para materiais betuminosos foi considerada, para todos os lotes, igual a 400 km. Sobre o tema, a ANTT aduz (fl. 207):
'Como os custos relativos aos serviços de pavimento representam uma parcela significativa (de 48 a 65%) do valor total dos investimentos ao longo do período de concessão, optou-se por utilizar a DMT diferenciada para cada um dos lotes, levando em conta a localização das refinarias mais próximas e estimando a posição das usinas de asfalto ao longo das rodovias, de modo a se adequarem à premissa de que a maior distância de
transporte dessas usinas até os trechos a serem tratados será de 90 km.'
213. Assim, tendo por base a localização das usinas de asfalto em cada lote, a ANTT reviu, com o auxílio da Dynatest, os indicadores de DMT. Os mapas representativos de cada lote estão dispostos às fls. 29/36 do Anexo 18.
214. A análise da disposição das usinas de asfalto ao longo dos trechos a serem licitados permite que sejam feitos alguns questionamentos sobre as novas distâncias adotadas pela ANTT. Como se pode depreender dos mapas apresentados, as usinas disponíveis para fornecimento de asfalto estão distribuídas de forma eqüidistante ao longo dos trechos em análise. Donde se concluir que não estão suficientemente justificadas as distâncias médias ora apresentadas.
215. A partir das informações disponíveis nos autos, pode-se verificar que as distâncias atendidas por cada usina de asfalto, em cada lote, são significativamente inferiores às defendidas pela ANTT. A coluna Extensão/usina da Tabela 13 indica, de forma genérica, a extensão de rodovia atendida por cada usina existente.
Tabela 13. Distância Média de Transporte adotada por lote a ser licitado.
Extensão (km) Qtde. usinas DMT ANTT Extensão/usina
Lote 1 321,60 2 457 161
Lote 2 412,70 3 214 138
Lote 3 200,35 2 143 100
Lote 4 320,10 2 200 160
Lote 5 562,20 3 158 187
Lote 6 401,60 3 166 134
Lote 7 382,33 2 164 191
Lote 8 458,40 3 583 153
Média 261 153
Fonte: Sefid
216. O cálculo formulado pela unidade técnica desconsidera as distâncias das usinas até a rodovia, mas, dada a distribuição apresentada nos mapas, pode-se acreditar que as DMTs informadas pela ANTT estão superestimadas. Assim, se considerada a representatividade dessas distâncias nos custos totais de investimentos das rodovias, entende-se por oportuno determinar à ANTT que reveja os fundamentos apresentados para determinação das Distâncias Médias de Transporte - DMT adotadas nos estudos de viabilidade ora em análise.
REDIMENSIONAMENTO DAS SOLUÇÕES PARA O PAVIMENTO
217. Em função da relevância que os serviços de pavimento representam (aproximadamente 58% do valor total dos investimentos), a ANTT realizou inspeção de todos os trechos a serem licitados (fl. 203). Como informado, foram reavaliadas as intervenções previstas, inclusive com revisão das soluções apresentadas.
218. Como resultado, foram listados os seguintes ajustes nos estudos originais:
- utilização do micro-revestimento a quente, com espessura de 2 a 3,5 cm, em contraposição à solução original apresentada de camada asfáltica de CBUQ com espessura de 4 e 6 cm;
- compatibilização entre as intervenções e os padrões de qualidade requeridos, estabelecendo-se critérios de atendimento crescentes ao longo dos 5 primeiros anos da concessão;
- modificação dos projetos de acostamentos, cujo volume de tráfego é inferior a 10% das faixas de rolamento, o que resulta em redução de 75% dos custos originalmente previstos.
VERBAS DE COMPLEMENTAÇÃO DE OBRAS DO DNIT
219. Os fluxos de caixa dos lotes 5, 6 e 7 previam verbas para complementação de obras de duplicação já contratadas pelo DNIT e que poderiam não estar concluídas no início das concessões. Essa questão foi objeto da segunda diligência feita ao Ministério dos Transportes (parágrafos 80 e 84).
220. Segundo a ANTT, nos estudos originalmente apresentados não havia correspondência física entre os valores alocados (R$ 50 milhões - lote 5, R$ 70 milhões - lote 6 e R$ 60 milhões - lote7) e o cronograma físico-financeiro das concessões. Mais precisamente, e como mencionado pela Sefid, não havia detalhamento desses investimentos previstos (fls. 61/63).
221. A ANTT concluiu, ainda, que 'não existe impedimento à continuidade dessas obras pelo DNIT após a assunção dos trechos pelas concessionárias' (fl. 203).
222. Não obstante possíveis questionamentos sobre a razoabilidade de se continuar a realizar obras públicas nos trechos concedidos, entende-se que a medida proposta soluciona, de imediato, a incorreção apontada pela unidade técnica.
INCLUSÃO DE NOVOS SERVIÇOS
223. Foram acrescentados os serviços relativos ao 'Cadastro dos elementos físicos das rodovias, seus acessos e ocupações', 'Cadastro ambiental', 'Monitoração dos elementos físicos da rodovia' e 'Conservação e Manutenção dos elementos físicos da rodovia' (fl. 203).
224. No que se refere aos cadastros e à monitoração, os valores foram orçados pela Dynatest, com base na experiência dessa empresa no assunto. Segundo informado, a Dynatest presta tais serviços para concessionárias em operação no País.
225. A conservação e manutenção dos elementos físicos, por sua vez, foram orçadas por km, consoante praticado pelo DNIT nos contratos tipo CREMA e CREMINHA (contratos de recuperação e manutenção).
INTRODUÇÃO E ANTECIPAÇÃO DE OBRAS
226. Foram reavaliados os programas de investimento dos trechos a serem licitados, assim como as condições do pavimento (fl. 204). Essa revisão resultou na situação descrita na planilha de fl. 216, em que se propõem as seguintes modificações:
- Lote 1 (BR-153/SP): revisão de quantitativos e antecipação de obras;
- Lote 3 (BR-393/RJ): revisão de quantitativos, antecipação de obras e inclusão de obras (variantes e contornos, viadutos e pontes);
- Lote 4 (BR-101/RJ): antecipação de obras;
- Lote 8 (BR-101/ES): inclusão de obras (variantes e contornos, ruas laterais, viadutos e pontes).
227. Segundo informa a ANTT, passa agora a ser prevista a instalação de dispositivos antiofuscantes em locais próprios e em todas as passarelas, como forma de inibir a travessia pela pista de rolamento.
228. Por derradeiro, aduz que 'ainda aguarda o envio, pelo DNIT, de avaliação de seus residentes acerca da necessidade adicional de obras'. Em contatos mantidos com representantes da ANTT, informou-se que esse último levantamento pretende atender a solicitação de prefeituras municipais afetas pelas rodovias que se pretende licitar.
229. A análise das planilhas encaminhadas pela ANTT, em específico o cronograma de investimentos, permite verificar que, em relação ao Lote 3, os ajustes indicados não foram efetuados. Por essa razão, deve-se determinar à ANTT que reveja as planilhas desenvolvidas e certifique-se da correção dos ajustes realizados.
SISTEMAS OPERACIONAIS
230. A partir de parâmetros adotados nas concessões de rodovias federais em operação, a ANTT propõe:
- redefinição de tempos médio e máximo de atendimento médico e mecânico;
- redimensionamento do número de viaturas de inspeção de tráfego (VIT);
- redimensionamento do número de bases ao longo das rodovias (aproximadamente a cada 40 km) e do número de funcionários;
- adoção de vida útil de 5 anos para todos os veículos da concessão;
- instalação de call box a cada 2 km, em apenas um sentido da rodovia, nos lotes 1, 2, 3, 4 e 8;
- instalação de call box a cada 1 km, nos dois sentidos da rodovia, nos lotes 5, 6 e 7;
- instalação de Circuito Fechado de TV (CFTV), nos lotes 5, 6 e 7, com cobertura de pelo menos 20% da extensão da rodovia e dos pontos mais críticos (praças de pedágio, postos de pesagem, principais acessos, travessias urbanas, etc);
- implantação de fibra ótica em todos os lotes, de forma concomitante à instalação de call box e do sistema de CFTV, quando for o caso;
- reposicionamento dos detectores de altura para instalação nos postos de pesagem;
- inclusão de custos de conservação dos equipamentos e sistemas de operação, variando entre 5 e 10% dos valores relativos a equipamentos novos.
TAXA INTERNA DE RETORNO
231. O estudo desenvolvido pela ANTT para cálculo da Taxa Interna de Retorno foi apresentado na Nota Técnica n° 003/SUINF/SUREF/2005 (fls. 206/220). A metodologia utilizada foi a combinação de dois modelos amplamente adotados por consultores financeiros no Brasil e no exterior para a realização de estudos de viabilidade econômico-financeira: o Capital Asset Pricing Model - CAPM e o Weighted Average Cost of Capital - WACC.
232. No modelo usualmente aplicado às concessões rodoviárias no Brasil, a TIR serve de referência para a manutenção do equilíbrio econômico-financeiro dos contratos durante todo o seu prazo de vigência. Daí a importância que se dá à acurada fundamentação técnica e consistência dos estudos para definição do indicador.
233. A avaliação econômico-financeira de uma empresa ou projeto tem por objetivo determinar o valor econômico do 'negócio' em questão. Por meio do modelo matemático CAPM, pode-se calcular o custo do capital próprio para, em seguida, por meio do modelo WACC, obter-se o custo médio ponderado de capital, que servirá como proxy da TIR do negócio.
O CÁLCULO DO CUSTO DO CAPITAL PRÓPRIO
234. O modelo do CAPM prevê que o retorno que um investidor espera receber deve cobrir, no mínimo, o retorno oferecido por títulos considerados livres de risco mais os retornos esperados pelos riscos associados ao negócio. Dessa forma, a seguinte expressão representa o custo do capital próprio:
re = rf + b (rm - rf) + åe
onde:
re é o retorno ou custo do capital próprio;
rf é o retorno obtido pelo título livre de risco;
- é o Beta que mede o risco associado ao négocio;
rm é o retorno obtido no mercado;
rm - rf é o prêmio pelo risco de mercado;
-e é o somatório dos riscos não medidos pelo Beta (por exemplo, o risco Brasil e o risco regulatório).
235. Devido às condições econômicas do Brasil e à ausência de séries históricas, os analistas econômicos, normalmente, utilizam a taxa de retorno de longo prazo dos títulos norte-americanos para a determinação da taxa livre de risco. No caso das concessões rodoviárias, entretanto, um dificultador é a inexistência no mercado americano de empresas concessionárias de rodovias. A cobrança de pedágio, existente em rodovias daquele País, são usualmente cobradas pelo estado. Por essa razão, a ANTT optou por adotar referências nacionais, assumindo os parâmetros indicados na Tabela 14 para cálculo do custo do capital próprio.
Tabela 14. Parâmetros assumidos pela ANTT no cálculo do Custo de Capital Próprio.
rf = retorno do ativo livre de risco 8,25%
(rm - rf) = prêmio pelo risco do negócio 11,28%
- = BETA 0,2999
rB = Risco Brasil 8,24%
rR = Risco Regulatório 4,84%
Fonte: Nota Técnica n° 003/SUINF/SUREF/2005 (fl. 217)
RETORNO DO ATIVO LIVRE DE RISCO
236. Conceitualmente, a literatura econômica aponta para os títulos emitidos pelo Governo como aqueles ativos 'livres de risco'. Nesse contexto, a ANTT adotou como taxa livre de risco o GLOBAL 34, título da dívida externa brasileira emitido em 2004, em dólares americanos e com vencimento em 2034 (fl. 211).
237. Depreende-se que a taxa livre de risco adotada pela ANTT apresenta duas inconsistências:
- a adoção da taxa de juros relativa ao título que se pretende adotar como parâmetro para aferir o retorno de ativos livre de riscos;
- a adoção do índice nominal, sendo desconsiderada a inflação prevista para a vigência do título.
238. Apesar de usualmente não se utilizar os papéis brasileiros como referência para ativos livre de risco, por não apresentarem uma regularidade de emissões que possa conferir-lhes representatividade estatística, pode-se considerar a taxa de desconto auferida no lançamento do título (Yield), de 8,81%, como a taxa de retorno esperada pelo investidor para que ele carregue o título até o vencimento, independente da taxa de juros paga semestralmente. Por essa razão, entende-se que a adoção do GLOBAL 34 como parâmetro de ativo livre de risco requer seja utilizada a taxa de desconto auferida no lançamento do título (yield) como retorno do ativo livre de risco.
239. Tendo em vista que essa taxa é nominal, é necessário descontar a inflação prevista para o período de vigência do título. O índice comumente adotado para deflacionar a série é o Índice de Preços ao Consumidor - IPC, estimado pelo Governo americano para o período futuro (2,62% a.a.), chegando-se, assim, ao retorno real do ativo livre de risco.
PRÊMIO PELO RISCO DE MERCADO
240. O prêmio pelo risco de mercado resulta da diferença entre o retorno obtido no mercado (rm) e o retorno obtido no ativo livre de risco (rf).
241. O retorno obtido no mercado pode ser calculado por meio da média, em um determinado período, de índice que compreenda as principais empresas do mercado. Como exemplo, tem-se o Ibovespa, no Brasil, ou o S&P 500, nos Estados Unidos.
242. Tendo por referência o mercado brasileiro, a ANTT adotou como retorno obtido no mercado o IBX 100. Esse índice representa as cem ações mais negociadas na Bovespa e de maior volume financeiro, no período de doze meses. Possui, em seu portfólio, um percentual das ações da Companhia de Concessões Rodoviárias - CCR. O retorno obtido pelo mercado, com base no IBX 100, foi deflacionado pela variação do IGP-DI, resultando no percentual de 19,53%.
BETA
243. O coeficiente Beta é utilizado como medida do risco não diversificável de um ativo e reflete o grau de conformidade do retorno do ativo com o retorno do mercado.
244. Para o cálculo do Beta, a ANTT utilizou os dados disponíveis da CCR como proxy do setor de concessões rodoviárias. Isso porque a CCR é a única empresa do setor com ações negociadas na bolsa de valores no Brasil.
245. O Beta calculado pela ANTT (0,4665) abrange o período compreendido entre 1º/2/2002, data de lançamento das ações na Bovespa, e 31/8/2005. É resultado da razão entre a covariância existente entre as ações negociadas da CCR e o IBX100, apresentados no mesmo período, e a variância das ações negociadas da CCR. No caso que se analisa, uma inconsistência é a adoção de apenas uma empresa como referência para todo o setor.
246. Como forma de expurgar a estrutura de capital da CCR, tanto de capital de terceiros quanto de capital próprio, efetuou-se a desalavancagem do Beta obtido para, a partir de uma estrutura de capital considerada ótima e da alíquota média de imposto, proceder-se à realavancagem do indicador. Assim, considerada a estrutura de capital de um terço de capital próprio e dois terços para capital de terceiros, a ANTT chegou a um Beta realavancado de 0,2999.
247. Tem-se, todavia, que esse resultado é reduzido, haja vista os indicadores similares para outros setores de infra-estrutura. A escassez de informações sobre o setor de concessões rodoviárias no Brasil e o desconhecimento de levantamentos similares no exterior constituem um elemento de risco para o estudo que se apresenta.
RISCO BRASIL
248. O risco país, como definido, é o prêmio de risco soberano do Brasil ou o spread que um título de renda fixa do governo brasileiro paga sobre a taxa livre de risco de países como os Estados Unidos (fl. 210). A ANTT utilizou a média do índice Emerging Markets Bond Index - EMBI, composto por diversos bônus e calculado pelo Banco J. P. Morgan para o período de 2002 a 2005.
249. Cabe ressaltar que o título da dívida externa brasileira, GLOBAL 34, adotado pela ANTT como ativo livre de risco, embute, na sua yield, o spread pago sobre os títulos norte-americanos livre de risco. Por essa razão, é indevida a consideração do Risco Brasil no cálculo do custo de capital próprio proposto pela Agência, como realizado pela ANTT, visto que já está embutido na taxa adotada como retorno do ativo livre de risco.
RISCO REGULATÓRIO
250. Os procedimentos adotados pela ANTT para cálculo do risco regulatório aproveitaram a metodologia desenvolvida pela ANEEL (fl. 216). Nesse sentido, o risco regulatório é resultado do produto entre o prêmio de risco de mercado e a diferença entre os Betas das empresas do setor de energia elétrica.
251. Conclui-se que a adoção da metodologia desenvolvida para cálculo do risco regulatório é inconsistente, inclusive já foi objeto de questionamento neste Tribunal (Acórdão nº 1.757/2003-Plenário). Nesse sentido, a utilização de metodologia inconsistente e de dados do setor elétrico compromete ainda mais os cálculos ora analisados para as concessões rodoviárias.
CUSTO DO CAPITAL PRÓPRIO
252. Utilizados os parâmetros assumidos pela ANTT (Tabela 14), chega-se ao percentual do custo de capital próprio de 24,7%. As ponderações feitas pela unidade técnica resultam em revisão desse percentual, como indicado na Tabela 15, e conseqüente redução do custo de capital próprio para 15,87%.
Tabela 15. Parâmetros revisados pela Sefid
rf = retorno do ativo livre de risco 6,032%
(rm - rf) = prêmio pelo risco do negócio 13,5%
- = BETA 0,2999
rB = Risco Brasil 0%
rR = Risco Regulatório 5,79%
Fonte: Sefid
253. Em síntese, esse seria o retorno esperado sobre o investimento de capital próprio nos novos empreendimentos de concessões rodoviárias, em contraposição à possibilidade de investimento no mercado de capitais.
O CÁLCULO DO CUSTO MÉDIO PONDERADO DO CAPITAL
254. A aplicação do modelo WACC para se chegar à TIR do negócio impede que se superestime o custo do capital próprio como o retorno esperado do investidor, sem levar em conta a possibilidade de endividamento a custos baixos (taxa de juros) no mercado. A estrutura de capital desempenha um fator importante na determinação da TIR, ao permitir a ponderação dos custos de capital próprio e de terceiros em função da estrutura de endividamento do setor. O WACC, que representa o custo médio ponderado de capital, é descrito pela seguinte expressão:
WACC = re (E: E +D) + rd (1 - T) (D: E +D)
onde:
re é o retorno ou custo do capital próprio;
rd é o retorno ou custo do capital de terceiros;
T é a alíquota de imposto de renda e contribuição social sobre lucro;
E é o capital próprio;
D é o capital de terceiros;
255. Os parâmetros de estrutura de capital e de custo do dinheiro utilizados pela ANTT estão dispostos na Tabela 16.
Tabela 16. Parâmetros assumidos pela ANTT no cálculo do Custo Médio Ponderado de Capital
re = custo do capital próprio 24,7%
rd = custo do capital de terceiros 10,21%
Estrutura de capital Próprio (1/3) 33,33%
Estrutura de capital Terceiros (2/3) 66,67%
Fonte: Nota Técnica n° 003/SUINF/SUREF/2005 (fl. 217)
256. Para determinar a estrutura de capital do setor de concessões rodoviárias, foi utilizada a proporção de 1/3 para capital próprio e 2/3 de capital de terceiros, que seria uma divisão próxima da média apurada nas concessões administradas pela Agência (Novadutra, CRT, Concer, Ponte, Concepa e Ecosul).
257. Por sua vez, a ANEEL elaborou um trabalho para o setor elétrico que apresentou a proporção de 50% de capital próprio e 50% de capital de terceiros como uma estrutura considerada ótima. Devido às peculiaridades do setor rodoviário, a simples adoção dos parâmetros encontrados pela ANEEL não seria o mais indicado. Entretanto, ao analisar os dados das concessionárias ao longo do tempo observa-se que a proporção de capital próprio tende a aumentar, aproximando-se de 50%, em relação ao capital de terceiros.
258. O custo do capital de terceiros é representado pelo indicador correspondente da CCR (10,21%). O custo do capital de terceiros médio das concessionárias fiscalizadas é superior ao utilizado - 13,37% (fl. 214). Todavia, entendeu-se que esse percentual estaria superestimado em razão dos dados da Concepa e da Ecosul.
259. Assim, em que pese a imprecisão de se adotar o custo do capital de terceiros de apenas uma empresa (CCR), tentou-se limitar a influência de informações errôneas. Um argumento trazido para validar o percentual adotado pela ANTT foi a proximidade da Taxa de Juros de Longo Prazo - TJLP praticada pelo BNDES (9,75% a.a.). Essa taxa, que representa o custo básico de longo prazo dos financiamentos concedidos, está próxima do estabelecido no presente estudo.
260. Aplicados tais parâmetros, o resultado obtido pela ANTT representa uma TIR de 15,04% (fl. 214). Não obstante, promovidos os ajustes mencionados anteriormente, obtém-se uma referencial de TIR menor, de aproximadamente 12,10%. Esse resultado reflete a adoção do beta formulado pela ANTT que, como referenciado no parágrafo 247, é tido como reduzido.
CONSIDERAÇÕES SOBRE O ESTUDO APRESENTADO PELA ANTT
261. No intuito de contribuir para o aperfeiçoamento dos estudos desenvolvidos pela ANTT para estabelecimento da TIR, adotadas as mesmas metodologias (CAPM e WACC) e tendo por base o mercado americano, realizou-se uma simulação do custo de capital próprio a partir de dados utilizados na recente avaliação econômico-financeira do Banco do Estado do Ceará - BEC, cuja data-base foi dezembro de 2004.
262. O TC 016.722/2000-7, relativo ao processo de desestatização do Banco do Estado do Ceará S.A. - BEC, foi apreciado por meio do Acórdão nº 1.444/2005-Plenário, que aprovou os quatro primeiros estágios do acompanhamento.
Tabela 17. Parâmetros assumidos para o BEC
rf = retorno do ativo livre de risco 5,04%
(rm - rf) = prêmio pelo risco do negócio 7,20%
rB = Risco Brasil 6,78%
Rt = Risco do tamanho da empresa 1,80%
taxa de inflação americana 2,62%
Fonte: Anexo 7 do TC nº 016.722/2000-7
263. O Consórcio Deloitte/Trevisan/Souza Campos/Zalcberg, responsável pelo cálculo do custo de capital próprio do BEC, apresentou os parâmetros listados na Tabela 17, assim discriminadas:
- como taxa livre de risco foi adotada a taxa média do retorno de longo prazo dos títulos públicos de 30 anos dos Estados Unidos no período de janeiro de 2003 a dezembro de 2004;
- o prêmio pelo risco de mercado foi calculado a partir do retorno médio exigido por investidores norte-americanos como o prêmio do mercado medido por Ibbotson Associates. Esse prêmio foi medido para empresas com grande valor de capitalização de mercado, sendo o resultado da média dos retornos obtidos para o período compreendido entre 1926/2004;
- o risco Brasil foi calculado com base em uma mediana ponderada do spread praticado entre as emissões de papéis do Governo brasileiro e os títulos do Governo americano de mesmo prazo;
- o risco pelo tamanho da empresa representa o retorno adicional exigido pelo investidor por incorrer em um nível maior de risco por estar investindo em uma empresa menor que as consideradas para a formação do índice S&P 500, índice base para definição do retorno de mercado. O prêmio de 1,8% foi estabelecido pelo Ibbotson Associates para o caso do BEC e no caso ora em análise, optou-se por mantê-lo em analogia ao porte da CCR.
264. Adotadas essas premissas, foi calculado o custo do capital próprio, deflacionado pela estimativa de inflação de longo prazo dos Estados Unidos. Chegou-se aos valores indicados na Tabela 18, considerado como Beta o intervalo de 0,50 a 1,00. Ressalte-se que a literatura econômica brasileira considera como razoável para o setor de concessões rodoviárias o Beta de 0,70. Ratifica essa informação a análise do realizada para as ações da CCR pelo Unibanco, divulgada no relatório para investidores de dezembro de 2004, onde o Beta da empresa foi estimado em 0,70.
Tabela 18. Resultados obtidos a partir dos parâmetros estabelecidos para o BEC
Beta 0,50 0,60 0,65 0,70 0,80 0,90 1,00
CCP real 14,23% 14,93% 15,28% 15,91% 16,33% 17,03% 17,74%
TIR 11,55% 11,78% 11,90% 12,11% 12,25% 12,48% 12,72%
Fonte: Sefid
265. Ao empregar as mesmas variáveis adotadas pela ANTT para se chegar ao custo médio ponderado do capital, ou seja, uma estrutura de capital com 1/3 em capital próprio e 2/3 em capital de terceiros, supondo uma variação do Beta entre 0,50 e 1,00 e o custo de capital de terceiros como o custo da CCR (10,21%), foram obtidas as estimativas de TIR indicadas na Tabela 18.
266. Por derradeiro, e para fins de comparação, simulou-se o cálculo da TIR a partir das premissas adotadas pela ANTT, com as correções indicadas anteriormente pela unidade técnica e observado o intervalo de variação do Beta entre 0,50 e 1,00. Os resultados obtidos estão representados na Tabela 19.
Tabela 19. Resultados obtidos a partir dos parâmetros estabelecidos pela ANTT, com ajustes
Beta 0,50 0,60 0,65 0,70 0,80 0,90 1,00
CCP real 12,78% 14,13% 14,81% 16,02% 16,83% 18,18% 19,53%
TIR 11,07% 11,52% 11,74% 12,15% 12,42% 12,87% 13,32%
Fonte: Sefid
267. Os resultados demonstrados nas Tabelas 18 e 19 permitem constatar que, apesar das inconsistências verificadas no estudo desenvolvido pela ANTT, as correções identificadas pela unidade técnica aperfeiçoam o trabalho. As simulações realizadas a partir das informações disponíveis para o mercado norte-americano ajudam a ratificar essa conclusão, haja vista a similaridade entre as rentabilidades obtidas a partir do intervalo de Beta entre 0,50 e 0,70, tido como o que melhor reflete o setor de infra-estrutura, genericamente falando.
268. Por meio da Nota Técnica nº 005/SUINF/SUREF/2005 (fls. 253/258), recebida em 7/12/2005, a ANTT revê alguns parâmetros adotados no cálculo da TIR. Segundo informa:
'Foi considerado que o risco soberano de 8,25% já está embutido na taxa livre de risco adotada originalmente como sendo a remuneração nominal da taxa de juros do título Global BR-34, assim como passamos a utilizar como Beta do setor o valor de 0,74, que representa uma média de Betas de concessionárias Rodoviárias internacionais, apurado em um amostra de dois anos de observações obtida em levantamentos feitos no sistema de informações financeiras da Bloomberg, em anexo.
Entende-se que o Beta médio, observado nos papéis de Concessionárias Rodoviárias em diferentes mercados do mundo, constitui melhor estimativa do risco para investidores neste tipo de negócio do que o anteriormente calculado para os papéis da CCR no mercado brasileiro, dadas as características de tamanho e concentração da Bolsa de Valores no Brasil.
Além dessas alterações, foi descontada a inflação americana do cálculo do custo do capital próprio, conforme planilha eletrônica apresentada em anexo.' (grifo nosso)
269. As modificações efetuadas estão apresentadas na Tabela 20 e resultaram num custo médio ponderado de capital de 14,28%, a ser adotado como Taxa Interna de Retorno dos estudos de viabilidade em análise.
Tabela 20. Parâmetros revisados pela ANTT
rf = retorno do ativo livre de risco 8,25%
(rm - rf) = prêmio pelo risco do negócio 14,87%
Beta 0,7400
rB = Risco Brasil 0,00%
rR = Risco Regulatório 6,38%
taxa de inflação americana 2,62%
Fonte: Nota Técnica nº 005/SUINF/SUREF/2005
270. Sobre a revisão promovida pela ANTT, algumas considerações devem ser feitas.
271. O Beta adotado, de 0,74, constitui média de betas de concessionárias rodoviárias internacionais. Não consta dos autos a demonstração desse índice, em que pese o informado pela ANTT. A adoção dessa referência estrangeira, embora contrarie a adoção de parâmetros nacionais, guarda similaridade com o divulgado pelo Unibanco (parágrafo 264). Por essa razão, entende-se que esse parâmetro pode ser aceito.
272. Restou inconsistente a adoção do risco regulatório, calculado a partir de metodologia desenvolvida pela ANEEL, com os betas do setor elétrico e parâmetros do setor rodoviário (parágrafo 251).
273. Nesse sentido, é pertinente determinar à ANTT que corrija os procedimentos adotados para estabelecer a Taxa Interna de Retorno - TIR da 2ª Etapa do Programa de Concessão de Rodovias Federais, observadas as seguintes irregularidades e os conseqüentes reflexos no cálculo do custo do capital próprio:
- adoção da taxa de juros nominal praticada para o título considerado livre de risco, quando o correto seria considerar a taxa de desconto real (yield) praticada no lançamento do mesmo título;
- adoção de risco regulatório calculado com metodologia e dados do setor elétrico.
V - PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
274. Ante o exposto, propõe-se:
1) Determinar ao Ministério dos Transportes e à Agência Nacional de Transportes Terrestres que observem os ditames da Lei nº 9.491/1997, art. 18, e da Lei nº 10.233/2001, arts. 24 e 26, em que são estabelecidas as competências e as atribuições dos entes envolvidos no processo de desestatização dos trechos rodoviários tratados nestes autos, incluídos no Programa Nacional de Desestatização;
2) Autorizar a publicação dos editais de licitação relativos à 2ª Etapa do Programa de Concessões Rodoviárias, condicionando-se à correção das seguintes inconsistências nos estudos de viabilidade:
a) inclusão dos custos relativos ao passivo ambiental preexistente e que desconsideram as responsabilidades atribuíveis a cada parte do relação contratual;
b) superestimativa dos valores orçados a título de investimentos em obras e serviços, o que requer, para sua correção, seja aplicado desconto sobre os preços orçados com base nas composição de custos do SICRO para cada estado equivalente ao percentual médio de desconto obtido em contratos do DNIT, conforme tabela apresentada pela ANTT na revisão dos estudos de viabilidade;
c) ausência de fundamentos para determinação das Distâncias Médias de Transporte (DMT) adotadas nos orçamentos de investimentos;
d) incorreção dos cronogramas físico-financeiros decorrente das alterações realizadas pela ANTT no Programa de Exploração das Rodovias, em razão da não inclusão de novas obras e do não reposicionamento de obras antecipadas;
e) superestimativa dos preços dos veículos orçados para os investimentos operacionais;
f) superestimativa dos preços para os itens 'equipamentos de pesagem', 'CCO' e 'rede de fibra ótica', orçados para os investimentos operacionais;
g) falta de fundamentação técnica para a estimativa da vida útil dos itens 'conjunto de equipamentos gerais e de informática' e 'equipamentos de controle de operação e informática' constantes dos investimentos operacionais;
h) falta de especificação e composição de custos para o orçamento do item 'conjunto de equipamentos gerais e de informática';
i) incorreção nos procedimentos adotados para estabelecer a Taxa Interna de Retorno:
- adoção da taxa de juros nominal do título considerado livre de risco, quando o correto seria considerar a taxa de desconto real praticada no lançamento do mesmo título (yield);
- adoção de risco regulatório calculado a partir de metodologia inconsistente e de dados do setor elétrico.
3) Determinar à ANTT, com fulcro no que estabelece o inciso VI do art. 26 da Lei nº 10.233/2001, a inclusão no edital de licitação de cláusulas com as seguintes finalidades:
a) considerar, em cada revisão tarifária, a data de efetiva implementação dos custos e equipamentos operacionais previstos na proposta, aí incluídas as cabines de bloqueio, tidas como opcionais;
b) condicionar o início da cobrança de pedágio à aprovação do cadastro do passivo ambiental existente, a ser realizada pela ANTT;
c) identificar as responsabilidades das partes contratuais quanto à recuperação do passivo ambiental preexistente e à recuperação do passivo ambiental eventualmente causado durante a concessão e ao monitoramento dessas questões;
4) Determinar à ANTT, com fulcro no que estabelece o inciso IV do art. 24 da Lei nº 10.233/2001, que estabeleça parâmetros de estrutura operacional mínima obrigatória para as rodovias federais concedidas, a serem seguidos nos futuros procedimentos licitatórios."
16. O Secretário de Controle Externo, ao discorrer sobre a importância da fundamentação técnica dos estudos de viabilidade elaborados pelo poder concedente e sobre os benefícios advindos da atuação deste Tribunal nos processos de outorga de concessão, aduz, no parecer de fls. 325/327, as seguintes considerações:
"3. (...) É por meio dos estudos de viabilidade que o Poder Concedente pode definir de forma adequada os principais parâmetros da licitação de outorga. Entre esses parâmetros, assume relevo a definição do valor máximo do pedágio. A análise dos técnicos do TCU, em grande medida, esteve voltada para avaliar se os dados e as premissas adotados nesses estudos encontravam-se devidamente embasados, de modo a que o valor estabelecido no edital de licitação como teto para a tarifa de pedágio pudesse, a um só tempo, ser suficiente para que os investidores possam auferir uma justa remuneração e ser módico para os usuários da rodovia.
4. As análises empreendidas mostraram que os estudos iniciais encaminhados pelo Ministério dos Transportes apresentavam diversas inconsistências e falta de fundamentação em vários parâmetros adotados. Nesse diapasão, o plenário do TCU, por meio do Acórdão 981/2005, determinou ao Ministério dos Transportes que se abstivesse de publicar os editais para concessões de rodovias até ulterior deliberação do Tribunal.
5. Uma vez concluída a revisão dos estudos de viabilidade com base nas questões suscitadas pelo TCU, é importante destacar os seguintes benefícios propiciados pela atuação desta Corte:
- adoção de valores máximos de tarifas de pedágio compatíveis com a situação de cada rodovia concedida, o que favorece o princípio da modicidade tarifária (anteriormente, todas as rodovias tinham os mesmos valores da tarifa por quilômetro);
- redução dos valores máximos de tarifas de pedágio a partir da revisão dos projetos básicos e orçamentos utilizados, sendo que nas principais rodovias foram alcançadas reduções superiores a 30%, consoante mostrado no quadro abaixo:
VIDE TABELA NO DOCUMENTO ORIGINAL
- inclusão de novas obras a serem realizadas pelos concessionários, propiciando um maior benefício para os usuários da rodovia;
- adoção de critério objetivo para estabelecer a rentabilidade das concessões.
6. Verificou-se que o prazo necessário para reavaliar os estudos de viabilidade teve como contrapartida o alcance do objetivo de melhorar a qualidade desses estudos, o que se afigura relevante uma vez que as concessões outorgadas têm duração de vinte e cinco anos e impactam significativamente a economia do país.
7. Em que pese o esforço empreendido pelo Ministério dos Transportes e pela Agência Nacional de Transportes Terrestres, a análise empreendida apontou ainda a necessidade de serem efetuadas correções em alguns pontos dos estudos de viabilidade revisados. Para tanto, concordo com a proposta trazida na instrução no sentido de autorizar a publicação dos editais tão logo sejam sanadas as falhas verificadas.Essa proposta permite que o certame licitatório seja iniciado sem a necessidade de prévia manifestação do TCU. Assim, caso esta Corte de Contas verifique que as impropriedades levantadas não foram devidamente corrigidas, poderá fazer determinações para saná-las durante o transcurso do processo de licitação.
8. Por derradeiro, gostaria de registrar que, ciente da importância das concessões ora sob exame para a melhoria do sistema viário nacional, o Tribunal conferiu alta prioridade na análise desses processos de outorga. Assim, em que pese a manifestação conclusiva da ANTT sobre a viabilidade das concessões somente ter sido encaminhada ao TCU em 7/12/2005, foi realizado um significativo esforço para que fosse concluída a análise da documentação ainda em 2005, de modo a tornar possível para a Agência Nacional de Transportes Terrestres publicar o Edital de Licitação nos primeiros meses de 2006, a depender da correção das impropriedades verificadas, que, a nosso ver, não demandam prazos significativos.
9. Entendo oportuno aduzir na proposta de encaminhamento formulada pelos analistas novo item, no sentido de que seja dado conhecimento da decisão que vier a ser proferida: ao Conselho Nacional de Desestatização - CND; ao Ministério dos Transportes; à Agência Nacional de Transportes Terrestres; às Comissões de Viação e Transportes e de Fiscalização Financeira e Controle da Câmara dos Deputados; às Comissões de Serviços de Infra-estrutura e de Meio Ambiente, Defesa do Consumidor e Fiscalização e Controle do Senado Federal; ao Procurador da República no Estado do Paraná, Dr. Elton Venturi."
17. Tendo em vista a análise efetuada, de forma conjunta, pela Sefid, do presente processo e dos TCs 008.897/2005-0, 008.898/2005-7, 008.900/2005-7, 008.901/2005-4, 008.903/2005-9, 008.904/2005-6 e 008.905/2005-3, ante a similaridade dos assuntos neles tratados, determinei, com fundamento nos arts. 27 e 29, caput, da Resolução TCU nº 136/2000, o apensamento a estes autos dos demais processos, para exame e apreciação em conjunto.
18. É o Relatório.
Voto do Ministro Relator
Examina-se, nesta oportunidade, o resultado do primeiro estágio da fiscalização prévia e concomitante dos processos de outorga para concessão de trechos das rodovias federais integrantes da 2ª etapa do Programa de Concessão de Rodovias Federais, conforme disciplinado na Instrução Normativa TCU nº 46/2004, cujo objetivo é a análise das premissas básicas e da viabilidade técnica, econômica e ambiental dos trechos a serem outorgados, previamente à publicação dos respectivos editais de licitação.
2. Consoante disposto no inciso I do art. 4º da referida Instrução Normativa, os documentos relativos aos estudos de viabilidade, correspondentes ao primeiro estágio do processo de outorga de concessão, devem ser enviados a esta Corte com antecedência mínima de 45 dias à publicação do edital de licitação, sendo esse o prazo mínimo estipulado no normativo desta Casa para analisar os estudos desenvolvidos para fundamentação da tarifa máxima a ser adotada no certame.
3. Embora a publicação do edital pelo Poder Concedente independa da manifestação deste Tribunal sobre a regularidade dos estudos de viabilidade, o prazo previsto para as análises pertinentes foi fixado para viabilizar, caso necessário, a adoção de medidas corretivas consideradas indispensáveis.
4. Nesse sentido, este Tribunal, ao avaliar, em caráter preliminar, os referidos estudos de viabilidade, deliberou pela suspensão do processo de concessão, até que fossem esclarecidos todos os questionamentos encaminhados ao Ministério dos Transportes e à Agência Nacional de Transportes Terrestres, tendo determinado àquele Órgão, conforme Acórdão nº 981/2005-Plenário, que se abstivesse de publicar os editais de licitação para concessão dos trechos rodoviários tratados nestes autos, até ulterior manifestação deste Tribunal sobre os estudos de viabilidade desenvolvidos para fundamentar a tarifa máxima a ser exigida nos respectivos certames.
5. Após analisar os esclarecimentos apresentados em resposta aos diversos questionamentos formulados, a Sefid concluiu, consoante demonstrado no relatório precedente, pela necessidade da realização de ajustes nos estudos de viabilidade apresentados, relacionados à sua fundamentação técnica, a fim de garantir-lhes maior fidedignidade e, por conseguinte, viabilizar a abertura dos respectivos procedimentos licitatórios e, futuramente, evitar possíveis dificuldades, a serem enfrentadas pela ANTT, na condução dos contratos de concessão a serem celebrados.
6. Um dos principais pontos verificados pela Unidade Técnica, nos aludidos estudos de viabilidade, refere-se à elaboração dos orçamentos de investimentos em obras e serviços de forma genérica, para os vários lotes, calculados a partir da tabela do Sicro/SP, sem considerar as particularidades de cada segmento a ser licitado.
7. Além disso, constatou-se estarem superestimados os valores orçados, a título de investimentos, em decorrência da não-aplicação de desconto, para fins de estimativa dos investimentos a serem realizados em cada trecho rodoviário a ser licitado, sobre os preços cotados com base nas composições de custos do Sicro, para cada estado. Ressalto que, consoante informações apresentadas pela própria ANTT (fl. 231), o percentual médio de desconto obtido pelo DNIT, em contratos de obras públicas, a partir de orçamentos do Sicro, é de 32%.
8. Como observado pela Unidade Técnica, a realidade orçamentária das concessionárias distingue-se, na essência, daquela do Poder Público, o qual, por sua vez, já vem adotando a prática de julgar procedimentos licitatórios a partir do maior desconto fornecido, não se vislumbrando justificativa para a adoção, nos processos de outorga de concessão em tela, de redutor de preços em patamares inferiores.
9. Foi verificada, também, a inclusão, nos referidos orçamentos, sem qualquer justificativa, de valores, a título de custos eventuais, provisões, margens largas, entre outros, ou a serem assumidos pelos futuros concessionários, os quais conduzem ao aumento de custos, majorando, indevidamente, as tarifas de referência para a licitação.
10. Quanto aos custos operacionais apresentados, foi identificada a falta de critérios para definição de parâmetros operacionais, a ausência de justificativas de preços orçados e a falta de racionalização na alocação de equipamentos operacionais, resultando, em função do terceiro ponto, também em ampliação dos custos da concessão e, conseqüentemente, do valor máximo estabelecido para a tarifa de pedágio.
11. No tocante aos custos ambientais, destaco a constatação da precariedade das estimativas de custos apresentadas, tendo em vista a ausência de fundamentação adequada e a não-previsão, nos trechos rodoviários a serem explorados, da recuperação do passivo ambiental existente e do eventualmente causado durante a concessão, considerando-se as responsabilidades atribuíveis a cada parte da relação contratual. De acordo com o relatado, os estudos de viabilidade apresentados pelo Ministério dos Transportes transferiram aos futuros concessionários todo o encargo pela recuperação dos passivos ambientais preexistentes, sem uma avaliação prévia de cada trecho a ser licitado, fato esse que pode resultar, no futuro, em acréscimos indevidos nas tarifas de pedágio cobradas, além de litígios judiciais com a União.
12. Outra fragilidade identificada pela Sefid nos estudos de viabilidade refere-se à ausência de fundamentação técnica para o estabelecimento da Taxa Interna de Retorno, tida como remuneração do empreendimento.
13. Segundo apurado, a fixação dessa taxa observou critérios subjetivos, sem o devido embasamento, não tendo sido apresentado nenhum demonstrativo acerca do cálculo desse indicador de rentabilidade, cujo intervalo, nos estudos de viabilidade, foi fixado entre 17% e 18%.
14. A maioria das inconsistências identificadas no presente acompanhamento afetam, diretamente, a modicidade tarifária, representada, na fase atual, pela tarifa máxima a ser admitida nos certames licitatórios, cujo aumento causará impacto aos usuários das rodovias a serem concedidas.
15. Destaco que, conforme consignado no relatório precedente, deu entrada neste Tribunal, em novembro/2005, expediente noticiando a realização de várias alterações de caráter técnico-operacional nos estudos de viabilidade apresentados ao Tribunal, entre elas a correção da inconsistência descrita no parágrafo 6 deste Voto, mediante a utilização das bases de dados regionais do Sicro2, para composição dos custos unitários de investimentos, observada a localização de cada trecho a ser licitado.
16. Tais alterações, que decorreram de reuniões realizadas entre este Tribunal e diversas autoridades do Poder Executivo, já redundaram, consoante salientado pelo Titular da Sefid, numa redução média dos valores máximos de tarifas de pedágio, a partir da revisão dos projetos básicos e orçamentos utilizados, em torno de 20%, sendo que, nas principais rodovias, foram alcançadas reduções tarifárias superiores a 30%.
17. Entretanto, não obstante os esforços empreendidos pelo Ministério dos Transportes e pela ANTT, remanesce, ainda, a necessidade de correção de diversos pontos nos estudos de viabilidades revisados.
18. Dessa forma, acolho a proposição apresentada pela Sefid, cujas determinações sugeridas mostram-se pertinentes, especialmente considerando que a eventual publicação dos editais de licitação, nas circunstâncias atuais, tornará difícil a reversão das irregularidades porventura detectadas, sem que haja embaraços aos certames que vierem a ser lançados.
19. Por fim, parabenizo a diligente Sefid pelos trabalhos desenvolvidos, de forma minuciosa e com a brevidade requerida, que resultaram em significativas contribuições para a otimização dos investimentos realizados e para a redução do preço máximo estabelecido para as tarifas de pedágio, compatível com a situação de cada rodovia concedida, em atenção ao princípio da modicidade tarifária, previsto no § 1º do art. 6º da Lei nº 8.987/1995, decorrente, entre outros motivos, da revisão dos projetos básicos e orçamentos utilizados e da adoção de critérios objetivos para o estabelecimento da rentabilidade das concessões.
20. Ressalto que o saneamento das falhas apontadas nestes autos, fator condicionante para a publicação dos editais de licitação, será verificado por ocasião do 2º estágio do acompanhamento dos processos de outorga de concessão em tela, conforme disposições contidas nos arts. 3º, inciso II, e 4º, inciso II, da Instrução Normativa nº 46/2004, em razão das quais o Poder Concedente deverá remeter a esta Corte de Contas, entre outros documentos, cópia dos referidos editais, e correspondentes anexos, no prazo máximo de 10 (dez) dias após a sua publicação.
21. Nesse sentido, caso seja constatada a não-correção das inconsistências ora levantadas, caberá a adoção, por este Tribunal, durante o processo de licitação, das medidas corretivas cabíveis, visando ao saneamento das impropriedades identificadas.
Com essas considerações e acolhendo, como razões de decidir, as análises efetivadas pela Unidade Técnica, VOTO por que o Tribunal aprove o Acórdão que ora submeto à consideração deste Plenário.
T.C.U, Sala das Sessões, em 13 de dezembro de 2005.
AUGUSTO NARDES
Ministro-Relator
Acórdão
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de acompanhamento de outorga de concessão de trechos rodoviários.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, ante as razões expostas pelo Relator, com fundamento nos arts. 1º, inciso II, e 43, inciso I, da Lei nº 8.443/1992, em:
9.1. determinar ao Ministério dos Transportes e à Agência Nacional de Transportes Terrestres que observem os ditames da Lei nº 9.491/1997, art. 18, e da Lei nº 10.233/2001, arts. 24 e 26, em que são estabelecidas as competências e as atribuições dos entes envolvidos no processo de desestatização dos trechos rodoviários tratados nestes autos, incluídos no Programa Nacional de Desestatização;
9.2. autorizar a publicação dos editais de licitação relativos à 2ª Etapa do Programa de Concessões Rodoviárias, condicionando-se à correção das seguintes inconsistências nos estudos de viabilidade:
9.2.1. inclusão dos custos relativos ao passivo ambiental preexistente e que desconsideram as responsabilidades atribuíveis a cada parte da relação contratual;
9.2.2. superestimativa dos valores orçados a título de investimentos em obras e serviços, a qual requer, para sua correção, a aplicação de desconto sobre os preços orçados com base nas composição de custos do Sicro, para cada estado, equivalente ao percentual médio de desconto obtido em contratos do DNIT, conforme tabela apresentada pela ANTT na revisão dos estudos de viabilidade;
9.2.3. ausência de fundamentos para determinação das Distâncias Médias de Transporte adotadas nos orçamentos de investimentos;
9.2.4. incorreção dos cronogramas físico-financeiros, decorrente das alterações realizadas pela ANTT no Programa de Exploração das Rodovias, em razão da não-inclusão de novas obras e do não-reposicionamento de obras antecipadas;
9.2.5. superestimativa dos preços dos veículos orçados para os investimentos operacionais;
9.2.6. superestimativa dos preços para os itens "equipamentos de pesagem", "CCO" e "rede de fibra ótica", orçados para os investimentos operacionais;
9.2.7. falta de fundamentação técnica para a estimativa da vida útil dos itens "conjunto de equipamentos gerais e de informática" e "equipamentos de controle de operação e informática", constantes dos investimentos operacionais;
9.2.8. falta de especificação e composição de custos para o orçamento do item "conjunto de equipamentos gerais e de informática";
9.2.9. incorreção nos procedimentos adotados para o estabelecimento da Taxa Interna de Retorno quanto aos seguintes aspectos:
- adoção da taxa de juros nominal do título considerado livre de risco, quando o correto seria considerar a taxa de desconto real praticada no lançamento do mesmo título (yield);
- adoção de risco regulatório calculado a partir de metodologia inconsistente e de dados do setor elétrico;
9.3. determinar à Agência Nacional de Transportes Terrestres, com fulcro no inciso VI do art. 26 da Lei nº 10.233/2001, a inclusão, no edital de licitação, de cláusulas com as seguintes finalidades:
9.3.1. considerar, em cada revisão tarifária, a data de efetiva implementação dos custos e equipamentos operacionais previstos na proposta, aí incluídas as cabines de bloqueio, tidas como opcionais;
9.3.2. condicionar o início da cobrança de pedágio à aprovação do cadastro do passivo ambiental existente, a ser realizada por aquela Agência;
9.3.3. identificar as responsabilidades das partes contratuais quanto à recuperação do passivo ambiental preexistente e à do passivo ambiental eventualmente causado durante a concessão, bem como quanto ao monitoramento dessas questões;
9.4. determinar à Agência Nacional de Transportes Terrestres, com fulcro no inciso IV do art. 24 da Lei nº 10.233/2001, que estabeleça parâmetros de estrutura operacional mínima obrigatória para as rodovias federais concedidas, a serem seguidos nos futuros procedimentos licitatórios;
9.5. dar ciência deste Acórdão, acompanhado do Relatório e Voto que o fundamentam, ao Ministro de Estado dos Transportes, à Agência Nacional de Transportes Terrestres, ao Conselho Nacional de Desestatização; às Comissões de Viação e Transportes e de Fiscalização Financeira e Controle da Câmara dos Deputados; às Comissões de Serviços de Infra-estrutura e de Meio Ambiente, Defesa do Consumidor e Fiscalização e Controle do Senado Federal; e ao Procurador da República no Estado do Paraná, Sr. Elton Venturi;
9.6. restituir os autos à Secretaria de Fiscalização da Desestatização, para prosseguimento do acompanhamento da licitação de outorga de concessão dos trechos rodoviários em questão.
(Vide Acórdão 188-A/2006 Plenário - Ata 02. Não conhecer do pedido de reexame.)
(Vide Acórdão 2047/2006 - PLENÁRIO - Ata 45. Conhecimento parcial do pedido de reexame.)
Quorum
12.1. Ministros presentes: Adylson Motta (Presidente), Valmir Campelo, Walton Alencar Rodrigues, Guilherme Palmeira, Ubiratan Aguiar, Benjamin Zymler e Augusto Nardes (Relator).
12.2. Auditores convocados: Lincoln Magalhães da Rocha e Marcos Bemquerer Costa.
Publicação
Ata 49/2005 - Plenário
Sessão 13/12/2005
Aprovação 16/12/2005
Dou 03/01/2006 - Página 0
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